I SA/Wa 2068/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Z.H. i M.H. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę. Minister Infrastruktury, decyzją z [...] sierpnia 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu na rzecz M. i Z.H. odszkodowania w kwocie [...] zł oraz na rzecz P. S.A. w kwocie [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w obrębie [...], miasto K., oznaczonej jako działka zabudowana nr [...] o pow. [...] ha oraz działka niezabudowana nr [...] o pow. [...] ha. Z ustaleń organu wynika, że opisana wyżej nieruchomość została przeznaczona pod budowę inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie drogi krajowej [...] do parametrów drogi dwujezdniowej wraz z realizacją obiektów budowlanych w tym infrastruktury technicznej, na odcinku obwodnicy K., na terenie miasta K. i C. oraz wskazanych szczegółowo gmin. Pismem z 12 maja 2009 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości. Podstawą do ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości dla organu stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 16 listopada 2009 r. przez rzeczoznawców majątkowych A.S. i J.J.. Wartość gruntu została określona podejściem porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Biegłe dokonały analizy 12 transakcji sprzedaży nieruchomości położonych na rynku lokalnym obejmującym teren miasta K. nabywanymi pod drogi publiczne, które miały miejsce od grudnia 2007 r. do września 2008 r. Określona przez biegłe wartość 1 m2 wycenionego gruntu została określona na kwotę [...] zł. Wartość składników budowlanych określona jako wartość odtworzeniowa w oparciu o koszt odtworzenia budowli pomniejszony o stopień zużycia. Nasadzenia zostały oszacowane na kwotę [...] zł. Wartość gruntu wraz z jego częściami składowymi została ustalona na kwotę [...] zł. W ocenie organu, analiza operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem dowodu z opinii biegłego. Organ przytoczył także treść przepisów, które miały zastosowanie przy wydawaniu decyzji. Mając zaś na uwadze treść art. 18 ust. 1c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych organ ustalił, że kwota wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz odsetkami wynosi [...] zł. W związku z tym odszkodowanie z tytułu przejęcia prawa własności nieruchomości została pomniejszone o kwotę hipoteki, a w tej wysokości odszkodowanie zostało ustalone na rzecz P. S.A. W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury Z.H. i M.H. zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie przepisu art. 128 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1987 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 151 ust. 1 ugn oraz art. 21 ust. 2 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji, 2. naruszenie przepisu art. 1 Protokołu nr 1 z 20 marca 1952 r. do Konwencji sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, 3. naruszenie przepisu art. 49(2) Dyrektywy Rady Europejskiej 91/697/EEC, 4. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to: a) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 kpa, b) art. 7 kpa w zw. z art. 77§ 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 kpa. W powołaniu na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wnieśli także o rozważnie możliwości zadania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o treści: a) czy przepis § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jest zgodny z przepisem art. 1 Protokołu nr 1 z dnia 20 marca 1952 r. do Konwencji sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. o Ochronie Prawa Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – w zakresie w jakim wymieniony przepis, regulując zasady szacowania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, nakazuje stosować podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, przez co prowadzi do ustalenia odmiennej wartości tych gruntów, niż wynika to z zasady słusznego odszkodowania przewidzianej w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasady demokratycznego państwa prawnego ustanowionej w przepisie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasady poszanowania mienia przewidzianej w art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji? b) czy przepis § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jest zgodny z przepisem art. 151 ust. 1 i 128 ust. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – z zakresie w jakim wymieniony przepis, regulując zasady szacowania wartość gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, nakazuje stosować podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, przez co prowadzi do ustalenia odmiennej wartości tych gruntów, niż wartość rynkowa o jakiej mowa w przepisie art. 151 ust. 1 ugn oraz wartość prawa własności nieruchomości, o której mowa w przepisie art. 128 ust. 1 ugn? W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że ostateczną decyzją z [...] grudnia 2008 r. Wojewody [...] zabudowana działka nr [...] oraz niezabudowana działka nr [...], położone w obrębie miasta K., zostały przeznaczone pod budowę inwestycji celu publicznego polegające na rozbudowie drogi krajowej [...] do parametrów drogi dwujezdniowej wraz z realizacją obiektów budowlanych i w tym infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w okresie dróg publicznych nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren o których mowa w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez Wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a. Zgodnie zaś z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Taka opinia w rozpoznawanej sprawie została sporządzona w dniu 16 listopada 2009 r. przez rzeczoznawców majątkowych A.S. i J.J.. Wskazane w tym operacie wartości zostały przyjęte przez organy jako podstawa określenia wysokości należnego odszkodowania. Przepis art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając okoliczności wymienione w tym przepisie. Natomiast szczegółowe regulacje dokonywania wycen nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w zależności do celu wyceny, określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, a więc sprzed zmiany przepisów dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 165, poz. 985). Zgodnie z § 36 ust. 1 w zw. z ust. 4 powołanego rozporządzenia przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze przyjmując ceny transakcji uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku takich cen dopuszczalne jest dopiero określenie wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne w sposób regulowany w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie biegłe zastosowały się do reguł wyceny nieruchomości określonych w cytowanym § 36 rozporządzenia. Wynika bowiem z treści operatu, że biegłe z rynku lokalnego, obejmującego teren powiatu [...], wybrały [...] transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, przeznaczonych pod drogi publiczne, które miały miejsce w okresie od grudnia 2007 r. do września 2008 r. Do określenia wartości nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Żadne przepisy, ani ustawy, ani rozporządzenia nie nakładają na rzeczoznawcę obowiązku uzasadnienia wyboru podejścia i metody szacowania nieruchomości jak i doboru nieruchomości podobnych przyjętych do wyceny. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. Mając na uwadze przedstawiony powyżej zakres kontroli jakiej w trybie art. 80 kpa, co do operatu szacunkowego mogą dokonać organy jak również sąd administracyjny należy stwierdzić, że sporządzony w rozpoznawanej sprawie operat jest zgodny z prawem. Zastosowane przez biegłe metoda i podejście są prawnie dopuszczalne. Tym samym skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaprezentowanego w wyroku z 11 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 109/10, że brak uzasadnienia przez biegłe dlaczego przyjęły do porównania nieruchomości wymienione w operacie dyskwalifikuje ten operat jako dowód w sprawie stanowiący podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Na stanowisko Sądu zawarte w powyższym wyroku powołują się skarżący, co obliguje skład orzekający w niniejszej sprawie do odniesienia się do poglądu zaprezentowanego w tym wyroku. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela także stanowiska Sądu wyrażonego w wyroku I SA/Wa 109/10, że w sytuacji gdy wycenie podlegają nieruchomości nabywane pod drogi publiczne wyłączona jest możliwość określenia wartości odtworzeniowej nieruchomości o jakiej stanowi art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie biegłe zastosowały wartość odtworzeniową oddzielnie określającą wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych takich jak budynki, inne budowle i urządzenia infrastruktury technicznej oraz nasadzenia. Przy czym określenia wartości budynków i innych części składowych szacowanego gruntu biegłe dokonały stosownie do treści art. 136 ust. 4. Wartość odtworzeniowa jest korzystna dla wywłaszczonego gdyż nie jest obarczona ryzykiem rynkowych wahań cen. Należy także podkreślić, że w toku postępowania administracyjnego skarżący mieli możliwość, po zapoznaniu się ze sporządzonym operatem szacunkowym, wniesienia do niego uwag i zastrzeżeń. Skarżący mogli także przedłożyć własny operat szacunkowy, który podważałby przydatność operatu sporządzonego na zlecenie organu, jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Również w tym celu została wyznaczona rozprawa administracyjna by strony mogły wyjaśnić z biegłymi ewentualne wątpliwości co do przedłożonego przez organ operatu. Z żadnej z tych możliwości skarżący nie skorzystali. Dopiero w skardze skarżący wskazują na, ich zdaniem, nieścisłości operatu takie jak uwzględnienie w operacie podłogi z paneli na poddaszu budynku mieszkalnego gdy, według nich, podłoga jest wykonana z deski litej felcowanej i strop na poddaszu w 1/3 wykonany jest z wylewki betonowej, a w operacie uwzględniono sufit całkowicie podwieszany, na górze znajdują się dwa tarasy, przy wycenie budynku gospodarczego zostało pominięte przyłącze elektryczne i wodociągowe. Postępowanie sądowe nie jest po to, by dopiero na jego etapie były wyjaśnione tego rodzaju wątpliwości oraz ich wpływ na wycenę nieruchomości. Skarżący nie podnosili tych zastrzeżeń w toku postępowania administracyjnego, a wówczas byłoby możliwe zajęcie stanowiska przez biegłych co do powyżej podnoszonych uwag. Natomiast nie podlega uwzględnieniu przy wycenie zabudowa kuchni wykonana na wymiar, gdyż wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jaka jest ustalona w postępowaniu administracyjnym, nie obejmuje wyposażenia domu. Odszkodowanie nie obejmuje wartości przyłącza gazowego o długości [...] m przechodzącego przez działkę nr [...], której skarżący podają, że są współwłaścicielami, gdyż odszkodowanie ustalone w zaskarżonej decyzji dotyczy tylko działek nr [...] i nr [...], które stanowiły własność skarżących i nie dotyczy działki nr [...]. Natomiast oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w tym i doboru nieruchomości podobnych przyjętych do porównania, dokonują organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych, o czym stanowi art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tej możliwości skarżący również nie skorzystali. Należy także wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, orzekł, że § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w brzmieniu obowiązującym od 7 października 2005 r do 25 sierpnia 2011 r., jest zgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także z art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 152 ust. 3 w zw. z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Z uwagi na sentencję tego wyroku jak i treść jego uzasadnienia Sąd nie widzi celowości występowania do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność § 36 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. z przepisami wskazanymi w pkt 4 wniosków skargi. Ponieważ ustalone w zaskarżonej decyzji odszkodowanie jest zgodne z prawem to nie znajdują potwierdzenia zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Także niezasadne są zarzuty rażącego naruszenia przepisów postępowania powołanych w skardze, gdyż organ dokonał oceny operatu szacunkowego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Natomiast stawiane przez skarżących zarzuty dotyczące wiadomości specjalnych co do szacowania nieruchomości nie mieszczą się w zakresie kontroli operatu do jakiej uprawniony jest organ. Również wymaga podkreślenia, że kwestią odszkodowania, które może być uznane za odpowiednią rekompensatę w razie pozbawienia własności nieruchomości wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. Również odniósł się do tego zagadnienia w powołanym wyroku z 16 października 2012 r. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że w art. 21 ust. 2 Konstytucji prawodawca nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie" lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie" który ma bardziej elastyczny charakter. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w świetle postanowień Konstytucji pojecie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego, do zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele. Z tego punktu widzenia odszkodowanie słuszne, które zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji ma być przyznane za wywłaszczoną nieruchomość nie musi być odszkodowaniem w pełni ekwiwalentnym. Trybunał Konstytucyjny wskazał także, że podobnie kwestia słuszności odszkodowania za wywłaszczenie jest ujmowana w orzecznictwie ETPC na tle art. 1 Protokołu nr 1. Na tle tego orzecznictwa Trybunał Konstytucyjny zajął stanowisko, że z art. 1 Protokołu nr 1 nie wynika by słuszna rekompensata za wywłaszczoną nieruchomość miała być zbliżona do kwot, które wywłaszczony uznaje za ekwiwalentne, choćby ich podstawą była wartość określona przez rzeczoznawcę Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.