II GW 17/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie Małgorzata Korycińska (spr.) NSA Marzenna Zielińska Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej wniosku Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Środowiska, a Marszałkiem Województwa Z. w przedmiocie: rozpoznania wniosku o zatwierdzenie dokumentacji hydrogeologicznej postanawia: wskazać Ministra Środowiska jako organ właściwy do rozpoznania wniosku M. Spółki z o.o. z siedzibą w Sz. o zatwierdzenie dokumentacji hydrogeologicznej. I Minister Środowiska wnioskiem z dnia 7 listopada 2012 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Marszałkiem Województwa Zachodniopomorskiego. Minister Środowiska wyjaśnił, że negatywny spór kompetencyjny dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. Spółki z o.o. w Sz. o zatwierdzenie "Dokumentacji hydrologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wód termalnych z otworów jury dolnej w otworze [...]". Z wnioskiem o zatwierdzenie tej dokumentacji spółka wystąpiła do Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego, który przekazał go według właściwości do Ministra Środowiska. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że udzielił spółce koncesji w dniu 20 stycznia 2011 r. na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż wód termalnych. Koncesja ta została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm., dalej: prawo geologiczne i górnicze z 1994 r.) obowiązującej do dnia 31 grudnia 2011 r.. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2012 r. poszukiwanie wód termalnych nie podlega koncesjonowaniu. Zgodnie, bowiem z przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981, dalej: prawo geologiczne i górnicze z 2011 r., lub nową ustawą) wykonywane w tym celu roboty mogą być prowadzone w oparciu o decyzję zatwierdzającą projekt robót geologicznych. Poza sporem, o ocenie wnioskodawcy pozostaje to, że spółka dokumentację hydrogeologiczną przedłożyła do zatwierdzenia pod rządami prawa geologicznego i górniczego z 2011 r.. Ustawa ta nie zawiera jednak jakichkolwiek rozwiązań odnoszących się do kwestii zatwierdzania dokumentacji geologicznej powstałej w wyniku działań podjętych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy. Wobec braku przepisów przejściowych, regulujących to zagadnienie, zgodnie z działaniem zasady "bezpośredniego stosowania" nowej regulacji prawnej organem właściwym w sprawie jest marszałek województwa. W ocenie wnioskodawcy wynika to z art. 161 ust. 1 nowej ustawy, gdyż kompetencje w tym zakresie nie zostały powierzone ani staroście ani ministrowi właściwemu do spraw środowiska. Minister Środowiska uznał, że brak jest podstaw by jego właściwość wywodzić z art. 160 i art. 205 ust. 4 prawa geologicznego i górniczego z 2011 r.. Pierwszy z powołanych przepisów odnosi się wyłącznie do sytuacji, w których koncesja na poszukiwanie złóż kopalin bądź decyzja zatwierdzająca projekt robót geologicznych zostały wydane po 1 stycznia 2012 r.. Natomiast rozwiązanie przyjęte w art. 205 ust. 4 stanowiącym, że do koncesji udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy na działalność polegającą na poszukiwaniu lub rozpoznawaniu złóż kopalin innych niż określone w art. 10 ust. 1 ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, ewidentnie dotyczy koncesji i nie można ich stosować do dokumentacji geologicznych powstałych w wyniku działań wykonanych na podstawie tej koncesji. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego podniósł, że właściwość Ministra Środowiska do rozpoznania wniosku o zatwierdzenie dokumentacji hydrogeologicznej wynika z treści art. 160 prawa geologicznego i górniczego z 2011 r.. Podkreślił, że ustawodawca w tym przepisie nie posługuje się terminem "organy właściwe do udzielenia koncesji" ani też terminem "organ administracji geologicznej pierwszej instancji", lecz terminem "organy, które udzieliły koncesji". W ocenie Marszałka, w takiej sytuacji, mimo, że aktualnie organem administracji geologicznej pierwszego stopnia jest marszałek województwa, to w przypadku, gdy jeszcze pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy, koncesji udzielił inny organ należy przyjąć, że to on jest właściwy do wykonania zadań związanych z dokumentacją geologiczną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 88 ust.1 prawa geologicznego i górniczego z 2011 r. wyniki prac geologicznych, wraz z ich interpretacją, określeniem stopnia osiągnięcia zamierzonego celu wraz z uzasadnieniem przedstawia się w dokumentacji geologicznej. Zgodnie natomiast z art. 88 ust. 2 pkt 2 tej ustawy dokumentację geologiczną stanowi dokumentacja hydrogeologiczna, którą stosownie do art. 93 ust. 2, zatwierdza w drodze decyzji właściwy organ administracji geologicznej. Powołany przepis art. 93 ust. 2 prawa geologicznego i górniczego z 2011 r. stanowi materialnoprawną podstawę do załatwienia przez właściwy organ określonej wnioskiem spółki M. sprawy administracyjnej. Wniosek o zatwierdzenie dokumentacji hydrogeologicznej spółka złożyła w dniu 8 października 2012 r., a dokumentacja opracowana została na podstawie przepisów wykonawczych do prawa geologicznego i górniczego z 2011 r.. W ocenie, pozostających w negatywnym sporze kompetencyjnym, organów wniosek spółki powinien zostać rozpoznany na podstawie przepisów obecnie obowiązującej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny ten pogląd podziela i zauważa, że żaden z przepisów przejściowych nie uprawnia do przyjęcia tezy, że w sprawie mogą mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe. Nie jest to, bowiem sytuacja określona w art. 222 prawa geologicznego i górniczego z 2011 r. ani też ta, do której odnosi się art. 205 ust. 4 tej ustawy. Zacytowany już uprzednio art. 93 ust. 2 prawa geologicznego i górniczego z 2011 r. stanowi o zatwierdzeniu w drodze decyzji dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej. Organami administracji geologicznej są minister właściwy do spraw środowiska, marszałkowie województw i starostwie (art.156 ust.1 nowej ustawy). Właściwość rzeczową tych organów wyznacza odpowiednio art. 160 i 161 nowego prawa geologicznego i górniczego. Stosownie do art. 160 zadania związane z dokumentacją geologiczną wykonują te organy administracji geologicznej, które udzieliły koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny, zatwierdziły projekt robót górniczych lub którym przedłożono projekt robót geologicznych, który nie podlega zatwierdzeniu. Z kolei art. 161 ust. 1 ustanawia marszałka województwa organem administracji geologicznej pierwszej instancji, za wyjątkiem spraw określonych w ust. 2 i 3. W powołanych w tym przepisie jednostkach redakcyjnych określone są sprawy związane z zatwierdzeniem projektów robót dokumentacji geologicznej oraz dokumentacjami geologicznymi należące odpowiednio do właściwości starosty – ust. 2 – lub ministra właściwego do spraw środowiska - ust. 3. Dla ustalenie relacji, jaka zachodzi pomiędzy art. 160 i 161 nowego prawa geologicznego i górniczego niezbędnym jest porównanie przepisów regulujących właściwość organów uprawnionych do udzielania koncesji i właściwość rzeczową organów wymienionych w art. 161 omawianej ustawy. Zakres przedmiotowy spraw określonych w art. 161 ust. 1, 2 i 3 obejmuje m.in. te sprawy, w których właściwymi organami do udzielenia koncesji są odpowiednio – minister właściwy do spraw środowiska- art. 22 ust. 1 – starosta art. 22 ust. 2 - oraz marszałek województwa – art. 22 ust. 4. Porównując m.in. uprawnienie starosty zauważyć należy, że jest on organem właściwym do udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, jeżeli jednocześnie są spełnione następujące wymagania - obszar udokumentowanego złoża nieobjętego własnością górniczą nie przekracza 2 ha, wydobycie kopaliny ze złoża w roku kalendarzowym nie przekracza 20.000 m3, a działalność będzie prowadzona metodą odkrywkową oraz bez użycia środków strzałowych (art. 22 ust. 2). Równocześnie zgodnie z art. 161 ust. 2 pkt 1 starosta jest także właściwym organem geologicznym pierwszej instancji w sprawach związanych z zatwierdzeniem dokumentacji geologicznej dotyczącej złóż kopalin nieobjętych własnością górniczą, poszukiwanych lub rozpoznawanych na obszarze do 2 ha w celu wydobycia metodą odkrywkową w ilości do 20.000 m3 w roku kalendarzowym i bez użycia środków strzałkowych. Z przepisu art. 22 ust. 2 i art. 161 ust. 2 pkt 1 wynika zatem, wprost, że ten sam organ, który właściwy jest do udzielenia koncesji właściwy jest również do zatwierdzenia dokumentacji geologicznej. Tożsamy wniosek wypływa z porównania właściwości ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu uprawnionego do udzielenia koncesji w zakresie określonym w art. 22 ust. 1 i jako organu geologicznego pierwszej instancji w sprawach wymienionych w art. 161 ust. 3 pkt 1, 2 i 5 prawa geologicznego i górniczego z 2011r.. Tak jest również w przypadku właściwości marszałka województwa. Z dotychczasowych rozważań wynika, że ustawodawca w art. 161 prawa geologicznego i górniczego z 2011 r. przyjął zasadę, że ten sam organ, który jest właściwy do udzielenia koncesji jest organem administracji geologicznej pierwszej instancji w sprawach związanych z zatwierdzeniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi. Mimo, że tę regułę można wywieść z porównania przepisów określających właściwość organów do udzielenia koncesji i do zatwierdzenia dokumentacji geologicznej, w art. 160 prawa geologicznego i górniczego z 2011 r. ustawodawca, jak pozornie mogłoby się wydawać zbędnie wprost ją zdefiniował. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z przepisu art. 160 prawa geologicznego i górniczego z 2011 r. i art. 161 tej ustawy wynika, iż właściwość rzeczowa organu administracji geologicznej uzależniona jest od tego, czy uprzednio została udzielona koncesja na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopaliny, zatwierdzony został projekt robót geologicznych lub przedłożono organowi koncesyjnemu projekt robót geologicznych, który nie wymagał zatwierdzenie. W sytuacji, w której poprzez wyżej wymienione czynności prawne lub faktyczne działał już w sprawie organ koncesyjny to ten organ jest właściwym w sprawach dokumentacji geologicznej. Natomiast właściwość organów geologicznych w sprawach, które nie toczyły się uprzednio przed organem koncesyjnym wyznacza art. 161 prawa geologicznego i górniczego z 2011 r.. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla zastosowania art. 160 nowego prawa geologicznego i górniczego nie ma znaczenie, czy udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie kopaliny nastąpiło w oparciu o przepisy tej ustawy czy też przepisy dotychczasowe – prawa geologicznego i górniczego z 2004 r. Przepis art. 205 ust. 1 prawa geologicznego i górniczego z 2011 r. stanowi, bowiem, że koncesje udzielone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się koncesjami w rozumieniu ustawy (prawa geologicznego i górniczego z 2011 r.). W rozpoznawanej sprawie koncesja dla spółki M. została udzielona na podstawie przepisów prawa geologicznego i górniczego z 2004 r. przez Ministra Środowiska. Zgodnie z art. 205 ust. 1 nowej ustawy stała się koncesją w rozumieniu tej ustawy, a zatem właściwym do rozpoznania wniosku o zatwierdzenie dokumentacji hydrogeologicznej jest, stosownie do art. 160 nowej ustawy, organ, który jej udzielił. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) postanowiono jak w sentencji.