II SA/Bd 4/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców w [...] na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 30 czerwca 2011 r. Nr 132/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. P. Z. D. O. Zarząd T. – W. w T. złożył skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położnego pomiędzy ul. K., ul. G., ul. Ż. a ul. L. oraz części terenu przyległego do ul. G. na odcinku pomiędzy ul. Ż. a projektowaną trasą średnicową w T., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności zarzuciwszy: naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: art. 1 ust. 2 pkt 2 i 9 - poprzez nieuwzględnienie kryteriów zawartych w tych przepisach oraz uchwalenie zapisów pomijających zobiektywizowane potrzeby lokalnej społeczności, art. 9 ust. 4 - poprzez uchwalenie zapisów niezgodnych z postanowieniami Studium; art. 15 ust. 1 - poprzez sporządzenie projektu planu miejscowego niezgodnego z zapisami Studium, art. 15 ust. 3 polegające na niespełnieniu wymogu określenia określonych tym przepisem zasad oraz dokonania ustaleń nieuwzględniających ochrony krajobrazu przyrodniczego oraz walorów środowiska naturalnego, art. 15 ust. 2 pkt 7- poprzez niespełnienie wymogu wskazanego tym przepisem i nieustalenie granic oraz sposób zagospodarowania terenu zagrożonego, art. 17 ust. 4 - poprzez niedołączenie do projektu planu prognozy oddziaływania na środowisko. Odpowiadając na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak umocowania do działań podejmowanych przez składającego skargę O. Z. P. Z. D. w T. lub jej oddalenie z uwagi na bezzasadność podniesionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sady administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Aktami prawa miejscowego są natomiast miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, zastrzeżone po myśli art. 18 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 z późn. zm.) do wyłącznej kompetencji rady gminy. I tylko w wypadku istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania planu a także naruszenia właściwości organu w tym zakresie może nastąpić stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Na wstępie w pierwszej kolejności w związku z wnioskiem organu o odrzucenie skargi zawartym w odpowiedzi na skargę należało zbadać dopuszczalność skargi z uwagi na podmiot ją wnoszący. Analiza treści § 125 znajdującego się w aktach sprawy Regulaminu, z którego m.in. wynika, że okręgowy zarząd działa w imieniu i reprezentuje okręg na zewnątrz i może przejąć prowadzenie spraw dotyczących poszczególnych ogrodów (§ 125 pkt 1-3), zdaniem Sądu prowadzi do wniosku, że wyrażone przez organ wątpliwości w tym zakresie pozbawione są uzasadnionych podstaw prawnych. Nie można było natomiast odmówić racji pozostałym wywodom organu zawartym w odpowiedzi na skargę, nie podzielają tym samym zarzutów skargi. Materialno - prawne podstawy uchwalenia przez organy samorządu terytorialnego miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zawarte są w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowanie i zagospodarowanie przestrzennym (Dz. U. Nr 80 z 2003 r., poz. 717 z późn. zm.). Powyższa ustawa określa: 1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, 2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy- przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się między innymi wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego, potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych. Ustawa ta określa także tryb postępowania przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (rozdział 2 - art. 9 i następne). Analiza przedłożonych akt prowadzi Sąd do jednoznacznego wniosku, że uchwalając zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego Rada Miasta T. dochowała wymaganego trybu, realizując wszystkie zasady wymienione w art. 1 ust. 2 tej ustawy. Przede wszystkim należy jednak zauważyć - co jest szczególnie istotne przy rozpoznaniu tego typu skarg, że przepisy ww. ustawy z 23 marca 2003 r. ustanawiają tzw. władztwo planistyczne, przyznając gminie dużą samodzielność planistyczną. Polega ona na ustaleniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy według swego uznania, ale w graniach wyznaczonych przepisami prawa, w szczególności z uwzględnieniem zasad wyrażonych w art. 1 ust. 2 tej ustawy. Istotnym ograniczeniem jest tu także wyrażony w art. 9 ust. 4 wymóg zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Uchwałą z [...] maja 2006 r. Nr [...] Rada Miasta T. uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T. Tamże w pkt 2.3.3. na str. 23 i 24 stwierdzono, iż Studium przyjmuje zasadę określania "generalnego" przeznaczenia poszczególnych części miasta poprzez określenie obszarów i terenów funkcjonalnych, co oznacza możliwość wprowadzenia w poszczególnych obszarach i terenach funkcjonalnych innych form użytkowania terenu (funkcji) niż wymienione w nazwie obszaru czy terenu i zdefiniowane w "słowniczku" o ile występują przeciwwskazania środowiskowe (środowiska przyrodniczego lub kulturowego), społecznie lub ekonomiczne, wskazujące na możliwość: pogorszenia jakości przestrzeni oraz warunków jej zagospodarowania i użytkowania, a także obniżenia wartości ekonomicznej terenów przyległych. Obszary wymagające przekształcenia również zostały wskazane w powyższym Studium w pkt 2.4.1. wymieniając także tereny przyległe do ul. G. objęte zaskarżonym planem. Nie ma więc wbrew wywodom skargi jakichkolwiek sprzeczności zaskarżonej uchwały z przywołanym Studium. Nawiasem mówiąc należy także zaznaczyć, że w granicach obszaru objętego planem utrzymano przeznaczenie dotychczasowe - jako ogrodów działkowych - terenu położonego w części zachodniej omawianego obszaru, przyległej do ul. L. Teren ten obejmuje 50 działek ogrodniczych z czego 49 działek położonych jest na gruntach własności Gminy Miasta T. w użytkowaniu wieczystym P. Z. D. z siedzibą w W. oraz 1 działkę położoną na gruntach Gminy Miasta T. Organ wskazał, że utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia - jako ogrodów działkowych terenu oznaczonego symbolem [...] to konsekwencja uwzględnienia interesu faktycznego składających uwagi do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, w tym m.in. uwag złożonych przez: O. Z. T. – W. PZD, Prezesa R. O. Dz. "T." oraz użytkowników poszczególnych działek. Porównując zapisy zawarte w Studium z uchwalonym (zaskarżonym) Planem należy stwierdzić, że zmieniono jedynie przeznaczenie części terenu przyległego do ul. G. z ogrodów działkowych na tereny usług wraz z niezbędnymi dla ich obsługi układem komunikacyjnym, co jednak nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium, które dopuszczało "możliwość wprowadzenie w poszczególnych obszarach i terenach funkcjonalnych innych form użytkowania terenu" (pkt 2.3.3 Stadium). Czyni to bezzasadnym kolejne zarzuty skargi. Dochowano także wymienionych ustawą wszelkich zasad procedury planistycznej. W dniu [...] września 2008 r. została bowiem podjęta uchwała nr [...] Rady Miasta T. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy ul. K., ul. G., ul. Ż. a ul. L. oraz części terenu przyległego do ul. G. na odcinku ul. pomiędzy Ż., a projektowaną trasą średnicową w T. 2008 r. Następnie dokonano wymaganego obwieszczenia i ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu, które ukazały się w dniu [...] października 2008 r. z wyznaczonym w nich terminem składania wniosków do [...] listopada 2008 r. przez ich zamieszczenie w Gazecie Wyborczej, BIP MPU, i na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta T., tablica ogłoszeń MPU, a złożone wnioski zostały rozpatrzone przez Prezydenta Miasta T. w dniu [...] grudnia 2008 r., co wynika z wykazu wniosków złożonych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgłoszonych po obwieszczeniu w prasie informacji o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta T. Analiza uchwalanego (zaskarżonego) Planu prowadzi Sąd do wniosku, że uchwalając go zrealizowano także zasady zawarte w art. 2 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pojęcie potrzeb interesu publicznego należy niewątpliwie rozumieć w sposób przedstawiony przez organ, zważywszy że ustawodawca nie zawarł w tym przepisie odniesienia wskazującego, że chodzi o aktualne potrzeby interesu publicznego. Nie można także odmówić przyznania racji organowi wskazującemu w odpowiedzi na skargę w związku z zarzutem naruszenia art. 17 pkt 4, że przepis ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu wprowadzonym przez art. 1 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zbytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) wszedł w życie z dniem 21 października 2010 r., ale z zastrzeżeniem zawartym w art. 4 ust. 2 tej ustawy, który stanowi: "Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe (..)". Dlatego też prawidłowo przyjęto, że do procedury formalno - prawnej w toku sporządzenia przedmiotowego planu - zastosowanie miały przepisy art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed 21 października 2010 r. stanowiące, że: "Wójt burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy".(czyni to więc chybionymi dalsze zarzuty skargi oparte na zarzucie naruszenia art. 17 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chybione jest także odwołanie się strony skarżącej do zapisów uprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i stwierdzenie że " W uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego miasta teren położony pomiędzy ulicami G. i L. w całości przeznaczony był pod ogrody działkowe. " Jak wynika bowiem z uchwały Rady Miasta T. Nr [...] z [...] stycznia 2001 r. (Dz. Urzęd. Woj. [...]. Nr 27, poz. 460) w obowiązującym poprzednio miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla "K. G." w T. teren położony pomiędzy ulicami G.i L. nie był w całości przeznaczonych pod ogrody działkowe. Część przyległa do ul. Ż. na odcinku pomiędzy ul. G. a ul. L. przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługi komercyjne oraz drogę publiczną lokalną i ciągi pieszo - jezdne. Godzi się też jeszcze raz przypomnieć, że po myśli art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tylko ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planów miejscowych, a ustalenia poprzedniego planu po myśli tej ustawy przestały obowiązywać. Należy także przyznać rację organowi wywodzącymi w odpowiedzi na skargę, że "... rodzinne ogrody działkowe.. nie posiadają jakiegokolwiek statusu szczególnego, w tym nie stanowią obszaru specjalnego, na jakim obowiązywałby szczególny reżim prawny." W istocie ustawa z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz.1419) nie wprowadza jakichkolwiek korekt do przepisów dotyczących planowania przestrzennego, a w szczególności dotyczących tworzenia przez gminę miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Powyższa ustawa (tj. ustawa z 8 lipca 2005 r.) nie zawiera także jakiś szczególnej formy ochrony prawnej ogrodów działkowych i w kontekście przepisów dot. planowania i zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze z uwagi na brak naruszenia prawa, stwierdziwszy brak przesłanek wskazanych treścią przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazujących stwierdzenie nieważności uchwały orzeczono jak w sentencji wyroku.