II OSK 2206/13

Dnia 21 kwietnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 57/13 w sprawie ze skargi R.J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 24 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.J. (dalej jako "skarżący") na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2012 r. w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego (pkt I wyroku). Ponadto przyznał pełnomocnikowi skarżącego koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt II wyroku). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 15 czerwca 2011 r. z urzędu zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie o wymeldowanie skarżącego z pobytu stałego. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z [...] sierpnia 2011 r. orzekł o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z [...] października 2011 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z 9 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1918/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego Prezydent m. st. Warszawy decyzją z [...] września 2012 r. ponownie orzekł o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Decyzję z [...] listopada 2012 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wyłączną przesłanką wymeldowania osoby z lokalu jest sam fakt opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu oraz, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Organ ustalił, że skarżący nie przebywa i nie zamieszkuje w lokalu, w którym jest zameldowany od 2001 r., kiedy w przedmiotowym budynku miał miejsce pożar. Powyższą okoliczność potwierdziły informacje przekazane przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Wawer m. st. Warszawy oraz wyjaśnienia skarżącego. Skarżący wyjaśnił, że obecnie nigdzie nie mieszka, czasami przebywa w lokalu, gdzie mieszkają jego córki i ich matka lub u brata albo u kolegi. Po pożarze budynku, w którym zameldowany był na pobyt stały dwukrotnie odmówił przyjęcia lokali zaproponowanych mu przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Wawer m. st. Warszawy. Obecnie oczekuje na lokal, który spełni jego oczekiwania. Skarżący wyjaśnił, że zdaje sobie sprawę, że niemożliwe jest jego ponowne zamieszkanie w dotychczasowym lokalu, ponieważ budynek nie nadaje się do użytkowania. Z kolei Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Wawer m. st. Warszawy wyjaśnił, że skarżący mieszkał w lokalu wraz z siostrą, która była jego najemcą. Po pożarze służyło im prawo do jednego lokalu zamiennego. W związku z trzykrotną odmową wynajęcia zaproponowanych lokali organ uznał, że skarżący nie będzie traktowany jako pogorzelec, a o najem lokalu może się ubiegać na zasadach ogólnych. Organ I instancji przeprowadził również wizję lokalną i ustalił, że budynek stanowi pustostan w bardzo złym stanie technicznym. Dom jest częściowo rozebrany i częściowo spalony. Zdemontowane są okna i drzwi, dach rozebrany. Dostęp do budynku jest swobodny i nadaje się on tylko do rozbiórki. W związku z powyższym organ przyjął, że nastąpiło dobrowolne i trwałe opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego przez skarżącego. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności podkreślił, że decyzje zostały wydane po uchylającym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1918/11. Sąd I instancji podkreślił wówczas, że zasadnicze znaczenie w sprawie miało ustalenie, czy strona przebywa w innym lokalu i czy koncentrują się tam jej czynności życiowe. Organ powinien więc wyjaśnić, czy skarżący ubiegał się o przyznanie mu innego lokalu z zasobów mieszkaniowych gminy, co świadczyłoby o chęci zmiany miejsca zamieszkania i dobrowolności opuszczenia miejsca dotychczasowego pobytu stałego. Organ powinien też ustalić, czy skarżący założył w nowym miejscu ośrodek swoich osobistych i majątkowych interesów. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji wyjaśnił, że kierując się wytycznymi Sądu zwartymi we wcześniejszym wyroku, organy poczyniły przedstawione wyżej ustalenia. W ocenie Sądu I instancji, ustalenia te organy oparły na całokształcie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w skład którego weszły pismo Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy Wawer Urzędu m. st. Warszawy z 28 czerwca 2012 r., przesłuchanie skarżącego przeprowadzone 27 lipca 2012 r. i informacja o stanie budynku. Organy wyjaśniły, że skarżący ubiegał się i nadal się ubiega o przyznanie innego lokalu z zasobów mieszkaniowych gminy, co miało zostać ocenione jako świadczące o chęci zmiany miejsca zamieszkania i dobrowolności opuszczenia miejsca dotychczasowego pobytu stałego. Organy nie mogły przeprowadzić dowodu z przesłuchania w charakterze świadków sąsiadów z nowego miejsca zamieszkania skarżącego, bowiem skarżący nie założył w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Skarżący "pomieszkuje" w trzech miejscach - u brata, kolegi i córek. Sąd I instancji uznał za niezasadny zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez organ odwoławczy, pomimo jego niezastosowania względem skarżącego w postępowaniu odwoławczym. Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy nie przeprowadzał dodatkowego postępowania dowodowego, oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym przed organem I instancji. Uchybienie to nie mogło zatem być uznane za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący w odwołaniu albo na dalszym etapie postępowania mógł z własnej inicjatywy odnieść się do dotychczas przeprowadzonego postępowania, ewentualnie przedstawić argumentację, która w jego ocenie mogłaby jeszcze mieć znaczenie w sprawie. Skarżący miał wiedzę o toczącym się postępowaniu i prawo czynnego w nim udziału. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Wyrok zaskarżył w części dotyczącej oddalenia skargi. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi. W ocenie skarżącego skarga powinna zostać uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W ocenie skarżącego w sprawie doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Po pierwsze, art. 15 k.p.a. przez pobieżną ocenę przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji. Po drugie, art. 10 § 1 k.p.a. przez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu rozpoczętym wniesieniem odwołania oraz uniemożliwienie skarżącemu przed wydaniem zaskarżonej decyzji wypowiedzenia się co do całego zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nowych zgłoszonych żądań. Skarżący mógł m.in. zwrócić uwagę organowi na nieprawidłowości w postępowaniu wyjaśniającym i dowodowym przed organem I instancji, jak i na brak podjęcia jakiejkolwiek próby podjęcia postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji. Mógł też zwrócić uwagę organowi II instancji na nieprawidłowości w postępowaniu wyjaśniającym oraz wskazać ponownie argumenty, że opuszczenie mieszkania nie było dobrowolne, a wynikało z pożaru. Skarżący miał zamiar powrócić do lokalu, pomimo, że złożył wcześniej wniosek o przyznanie lokalu komunalnego. Po trzecie, art. 75 § 1 k.p.a. przez brak dopuszczenia w przedmiotowej sprawie dowodów w postaci zeznań świadków na okoliczność miejsca pobytu, założenia lub braku założenia przez skarżącego nowego centrum życiowego, a także dowodów wyraźnie wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku w sprawie IV SA/Wa 1918/11. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 oraz także w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a, jak i w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji nie orzekł w granicach sprawy oraz nie rozpatrzył kluczowych zarzutów wskazanych w skardze i w piśmie uzupełniającym z 20 marca 2013 r. Ponadto dokonał dowolnej kontroli i oceny akt sprawy oraz działalności organów pod względem zgodności ich działań i postępowania z prawem. Sąd I instancji zaniechał także kontroli zgodności zaskarżanych decyzji z przepisami postępowania administracyjnego, prawidłowości oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało błędnym przyjęciem, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Zdaniem skarżącego, prawidłowa ocena stanu faktycznego powinna prowadzić do wniosku, że został on dowolnie ustalony z naruszeniem przepisów prawa, oraz zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w oparciu jedynie o fragmentaryczny materiał dowodowy, a także z pominięciem słusznego interesu skarżącego, w tym dowodów przemawiających na jego korzyść. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 15 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 – dalej jako "ustawa o ewidencji ludności") przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nastąpiło trwałe i dobrowolne opuszczenie przez skarżącego jego miejsca stałego pobytu oraz nastąpiło przeniesienie centrum spraw życiowych w inne miejsce. Z tych względów skarżący wniósł o uchylenie pkt I zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniósł także o zasądzenie i przyznanie na rzecz pełnomocnika skarżącego ustanowionego z urzędu, kosztów nieopłaconej pomocy prawnej radcy prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zostały podniesione zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak również prawa materialnego. W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów naruszenia prawa procesowego, ponieważ dopiero stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu w sposób zgodny z prawem postępowania administracyjnego pozwoli na ocenę, czy w sprawie doszło do właściwej wykładni przepisów materialnoprawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Zarzuty skarżącego dotyczą naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji błędnie bowiem przyjął, że organy w niniejszej sprawie nie naruszyły art. 15, art. 10 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. Zarzuty te dotyczą przede wszystkim sposobu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wbrew jednak zarzutom skargi kasacyjnej, stan faktyczny sprawy w niniejszej sprawie jest bezsporny i nie jest kwestionowany przez skarżącego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotowy lokal znajduje się w budynku, który uległ spaleniu, został częściowo rozebrany i nie nadaje się do zamieszkania, a jedynie do rozbiórki. Okoliczność ta została ustalona ponad wszelką wątpliwość, trudno zatem oczekiwać od organu odwoławczego jakichkolwiek dalszych ustaleń w tym zakresie. Nie ulega też wątpliwości, że skarżący nie przebywa w żadnym lokalu w sposób stały, lecz "pomieszkuje" u rodziny i znajomych. Organ odwoławczy nie kwestionując tych ustaleń był więc uprawniony do oparcia swojej decyzji na rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym w postępowaniu przed organem I instancji. Skarżący przez całe postępowanie brał w nim aktywnie udział, mógł składać wszelkie wyjaśnienia oraz dokumenty, w tym oświadczenia wskazanych przez skarżącego osób na okoliczność miejsca pobytu, założenia lub braku założenia przez skarżącego nowego centrum życiowego. Jak jednak wynika z wyjaśnień skarżącego składanych w toku postępowaniu, nie zamierzał kwestionować ustaleń dokonanych przez organy. Przedmiotem sporu jest więc przede wszystkim interpretacja przyjętego stanu faktycznego jako przesłanki wymeldowania. Stąd też zarzuty naruszenia przez organ art. 15, art. 10 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, wójt, burmistrz, prezydent miasta wydaje na wniosek strony bądź z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Przepis ten określa więc przesłanki, po spełnieniu których właściwy organ gminy, w tym przypadku Prezydent m. st. Warszawy, może orzec o wymeldowaniu danej osoby z miejsca pobytu stałego lub czasowego. Należy zaznaczyć, że w tym przypadku właściwy organ gminy musi ustalić, że strona w sposób trwały i dobrowolny opuściła miejsce swojego zamieszkania, opuszczenie to trwało ponad 3 miesiące, a strona nie wymeldowała się. Skarżący kwestionuje przede wszystkim dobrowolność opuszczenia dotychczasowego miejsca zamieszkania, twierdząc, że ma zamiar powrócić do dawnego lokalu. Wyjaśnia także, że nie przenosił nigdzie swojego centrum życiowego. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją specyficzną, ponieważ powrót do dotychczasowego miejsca zamieszkania jest z przyczyn obiektywnych, losowych jest niemożliwy, a przeszkoda ta ma charakter trwały – budynek nadaje się jedynie do rozbiórki. Pomimo, że nie doszło do dobrowolnego opuszczenia lokalu, brak jest podstaw do utrzymywania "fikcji meldunkowej" skarżącego, skoro ze wskazanych wyżej przyczyn nie może on przebywać w spornym lokalu. Zameldowanie ma charakter ewidencyjny, jest potwierdzeniem stanu faktycznego, który w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Skarżący nie może przebywać w lokalu, nie będzie też mógł do niego powrócić. Może natomiast ubiegać się o inny lokal z zasobu mieszkaniowego, chociaż przedstawione mu dotychczas lokale zastępcze nie spełniały jego oczekiwań. Ta kwestia pozostaje jednak poza przedmiotem niniejszego postępowania. Prowadzi natomiast do wniosku, że również brak "przeniesienia centrum życiowego w inne miejsce" nie może w niniejszej sprawie stanowić przeszkody do wydania decyzji o wymeldowaniu. Z tych przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.