II SA/Wa 592/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Olga Żurawska - Matusiak Protokolant st. asyst. sędziego Arkadiusz Koziarski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2012 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację ogólną oddala skargę Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił przyjęcia M. S. na aplikację ogólną rozpoczynającą się w dniu 6 lutego 2012 r. W uzasadnieniu podał, że Minister Sprawiedliwości zarządzeniem nr 126/11/DK z dnia 5 maja 2011 r. zarządził nabór na aplikację ogólną w 2011 r. i wyznaczył limit 200 miejsc na tę aplikację. Natomiast zainteresowany z konkursu przeprowadzonego w dniach 5 i 26 października 2011 r. uzyskał łączną ocenę [...] pkt i został umieszczony na [...] miejscu listy kwalifikacyjnej kandydatów na aplikantów aplikacji ogólnej, którą komisja konkursowa przedstawiła Dyrektorowi Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. wniósł o przyjęcie go na aplikację ogólną oraz ponowne sprawdzenie przez komisję konkursową pracy stanowiącej drugi etap konkursu na aplikację ogólną w podanym zakresie. W uzasadnieniu podał, że do progu gwarantującego przyjęcie na aplikację ogólną zabrakło mu jedynie [...] punktu oraz przedstawił szczegółowe kwestie dotyczące oceny jego pracy, podnosząc, iż ocena ta nie jest obiektywna. Minister Sprawiedliwości decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 23 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że tryb i zasady przeprowadzania naboru na aplikację ogólną regulują przepisy ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (dalej – ustawa) oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 kwietnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania naboru dla kandydatów na aplikację ogólną oraz trybu powoływania i działania zespołu konkursowego i komisji konkursowej (Dz. U. Nr 67, poz. 566 ze zm. – dalej rozporządzenie). Zgodnie z art. 17 powołanej ustawy, nabór na aplikację ogólną odbywa się w drodze konkursu składającego się z 2 etapów: 1) testu sprawdzającego wiedzę z poszczególnych dziedzin prawa, 2) pracy pisemnej sprawdzającej umiejętność stosowania argumentacji prawniczej, zasad wykładni oraz kwalifikowania stanów prawnych. Test oraz zadania w ramach pracy pisemnej opracowuje zespół konkursowy, który stosownie do treści § 5 ust. 2 rozporządzenia, przygotowuje również zestaw prawidłowych rozwiązań zadań zawartych w tekście konkursowym ("klucz rozwiązań") oraz kryteria oceny pracy pisemnej. Konkurs przeprowadzają zaś komisje konkursowe powoływane przez Ministra Sprawiedliwości (art. 17 ust. 11 ustawy). Warunkiem dopuszczenia do drugiego etapu konkursu (pracy pisemnej), jest uzyskanie z testu minimum punktów, określonego przez Ministra Sprawiedliwości zarządzeniem nr 209/11/DK z dnia 6 września 2011 r. na 120 punktów. Organ podał, że oceny każdej pracy pisemnej dokonują, niezależnie od siebie, dwaj członkowie komisji konkursowej w systemie punktowym, w skali od 0 do 25 punktów za każde zadanie, sporządzając również pisemne uzasadnienie oceny, które dołącza się do protokołu komisji. Liczba punktów przyznanych kandydatowi za pracę pisemną jest średnią ocen wystawionych przez obu członków komisji konkursowej (§ 18 ust. 1 rozporządzenia). Komisja konkursowa po zakończeniu konkursu ustala listę kwalifikacyjną kandydatów na aplikantów aplikacji ogólnej, zaś o kolejności na tej liście decyduje suma punktów uzyskanych z obu etapów konkursu. Natomiast Dyrektor Krajowej Szkoły, na jej podstawie, ustala listę kandydatów zakwalifikowanych na aplikację ogólną według kolejności miejsc na liście kwalifikacyjnej, w liczbie odpowiadającej limitowi przyjęć na aplikację ogólną, która w 2011 r. została ustalona na 200. Minister Sprawiedliwości stwierdził, na podstawie akt administracyjnych, iż przygotowanie egzaminu konkursowego i jego przeprowadzenie było zgodne z przepisami. W szczególności ustalono kryteria ocen do każdego kazusu (przygotowanych przez zespół konkursowy), opracowano wzory uzasadnienia oceny kazusów z prawa karnego, prywatnego i publicznego. We wzorach tych wskazano, jakie odpowiedzi są prawidłowe oraz skalę możliwych do uzyskania punktów. Ustalenie jednorazowych i bardzo szczegółowych kryteriów ocen wiążących wszystkich członków komisji konkursowej zapewniło równość szans wszystkim uczestnikom konkursu. Organ wskazał dalej, w odniesieniu do zarzutu niewłaściwej oceny kazusów, że ustawodawca w rozdziale 3 powołanej ustawy oraz w cytowanym rozporządzeniu, zagwarantował niezależność komisji konkursowej co oznacza, że ani Dyrektor Szkoły, ani Minister Sprawiedliwości nie mogą merytorycznie oceniać sposobu dokonywania ocen poszczególnych kazusów przez komisję. Ponadto z brzmienia art. 23 ust. 1 w zw. z art. 20 ustawy wynika, że ustawodawca nie dał organom administracji publicznej żadnej możliwości merytorycznej oceny prac komisji, a tym samym nie mogą one kontrolować sposobu oceny prac pisemnych. Organ podniósł w związku z tym, iż w toku postępowania odwoławczego mogą być poprawiane błędy rachunkowe oraz weryfikowana zgodność formalna ocen komisji z kluczem rozwiązań i kryterium oceny pracy pisemnej. Ponadto organ odwoławczy kontroluje też, czy w decyzji Dyrektora Szkoły nie występują błędy, np. dotyczące sytuacji, kiedy kandydat pomimo umieszczenia na wysokiej pozycji na liście kwalifikacyjnej, nie został przyjęty na aplikację ogólną. Reasumując Minister Sprawiedliwości stwierdził, że ocena pracy kandydata była zgodna ze wskazanymi regułami określonymi kryteriami oceny pracy pisemnej, nie popełniono też błędów rachunkowych przy obliczeniu średniej oceny za poszczególne kazusy, co dało łącznie [...] pkt, przy [...] pkt uzyskanych z testu sprawdzającego wiedzę z poszczególnych dziedzin prawa. Zatem, w jego ocenie, prawidłowe były ustalenia organu pierwszej instancji, że umieszczenie odwołującego na [...] miejscu listy kwalifikacyjnej obligowało go do wydania decyzji odmownej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. zarzucił jej : – naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 17 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sadownictwa i Prokuratury oraz § 18 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie szczególnych warunków i trybu przeprowadzania naboru dla kandydatów na aplikację ogólną oraz trybu powoływania i działania zespołu konkursowego i komisji konkursowej, – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 7 i art. 11 k.p.a. Z uwagi na powyższe wniósł o jej uchylenie i orzeczenie, iż nie podlega ona wykonaniu oraz zwolnienie z ponoszenia kosztów sądowych. Ponadto w przypadku uwzględnienia skargi o zobowiązanie do wydania decyzji przez dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury o przyjęciu na aplikację ogólną w 2013 r. W uzasadnieniu podniósł w szczególności, iż Minister Sprawiedliwości nie wywiązał się z obowiązku uzasadnienia decyzji, czym naruszył przepisy postępowania. Opisał bowiem szczegółowo przebieg procedury mającej na celu wyłonienie osób przyjętych na aplikację ogólną, natomiast w sposób lakoniczny odniósł się do zarzutów odwołania. Ponadto wskazał, że kontrola Ministra Sprawiedliwości powinna polegać na ocenie prawidłowości ustalenia wyniku egzaminu konkursowego. Zatem powinien on weryfikować po pierwsze – prawidłowość sformułowania pytań egzaminacyjnych oraz odpowiedzi podanych w kluczu odpowiedzi, po drugie – prawidłowość odpowiedzi wskazanych przez kandydata, po trzecie zaś – prawidłowość zastosowanych procedur egzaminacyjnych. W tym zakresie powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Skarżący stwierdził też, że Minister Sprawiedliwości utrzymując w mocy decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, niejako usankcjonował naruszenie przepisów art. 17 ust. 1 ustawy oraz § 18 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Z przywołanych przepisów wynika, że konkurs na aplikację ogólną winien być zorganizowany w sposób zapewniający rękojmię jego prawidłowego przebiegu. Oznacza to, że w jego ramach powinny być zapewnione obiektywne kryteria, według których prace kandydatów będą sprawdzane, nadto ocena pracy pisemnej winna być uzasadniona tak, by zostały wyeliminowane wszelkie możliwości arbitralności ocen, a zarazem, aby rozwiać wszelkie wątpliwości kandydatów, co do zastosowanej przez nich argumentacji. Ponadto skarżący podtrzymał zarzuty odwołania dotyczące oceny pracy pisemnej z dnia 26 października 2011 r. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalność administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Jak trafnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Sprawiedliwości, tryb i zasady przeprowadzania naboru na aplikację ogólną regulują przepisy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 kwietnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków trybu przeprowadzania naboru kandydatów na aplikację ogólną oraz trybu powoływania i działania zespołu konkursowego i komisji konkursowej (Dz. U. Nr 67, poz. 566 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z przepisem art. 17 ustawy, nabór na aplikację ogólną odbywa się w drodze konkursu składającego się z 2 etapów: 1) testu sprawdzającego wiedzę z poszczególnych dziedzin prawa, 2) pracy pisemnej sprawdzającej umiejętność stosowania argumentacji prawniczej, zasad wykładni oraz kwalifikowania stanów faktycznych (ust.1). Test oraz zadania w ramach pracy pisemnej ze wskazaniem form ich przygotowania opracowuje zespół konkursowy powołany, po uzyskaniu opinii Rady, przez Ministra Sprawiedliwości. Testy oraz zadania i formy ich przygotowania są zatwierdzane przez Ministra Sprawiedliwości (ust. 3). Konkurs zaś przygotowują komisje konkursowe powołane przez Ministra Sprawiedliwości (ust. 11). W myśl przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia, zespół konkursowy przygotowuje: 1) test konkursowy jednokrotnego wyboru sprawdzający wiedzę z wymienionych dziedzin prawa; 2) zestaw prawidłowych rozwiązań zawartych w teście konkursowym, zwany dalej "kluczem rozwiązań"; 3) zadania w ramach pracy pisemnej, w postaci zestawu treści kazusów, po jednym z prawa prywatnego, prawa publicznego, ustrój Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej, a także prawa krajowego; 4) kryteria oceny pracy pisemnej; 5) wykaz tytułów aktów prawnych udostępnionych przez komisję konkursową. Stosownie do przepisu § 15 ust. 2 rozporządzenia, test sprawdza komisja konkursowa, natomiast zgodnie z jego § 18 ust. 1, oceny każdej pracy pisemnej dokonują, niezależnie od siebie, dwaj członkowie komisji konkursowej. Każdy z nich wystawia ocenę w systemie punktowym, przy zastosowaniu skali od 0 do 25 punktów za każde zadanie, i sporządza pisemne uzasadnienie oceny, które dołącza się do protokołu z posiedzenia komisji, Liczba punktów przyznanych kandydatowi za pracę pisemną jest średnią ocen wystawianych przez obu członków komisji konkursowej. Po przeprowadzeniu konkursu, jak stanowi przepis art. 18 ust. 1 ustawy, komisja konkursowa przedstawia Dyrektorowi Krajowej Szkoły listę kwalifikacyjną kandydatów na aplikantów aplikacji ogólnej, zwaną dalej "listą kwalifikacyjną", zawierającą imiona i nazwiska kandydatów z podaniem liczby punktów uzyskanych przez każdego kandydata i liczby porządkowej wskazującej jego miejsce na tej liście wraz z dokumentacją oraz ogłasza listę kwalifikacyjną w Biuletynie Informacji Publicznej. O kolejności miejsca na liście kwalifikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez kandydatów z obu etapów konkursu (art. 18 ust. 2 zd. 1 ustawy). Zgodnie zaś z przepisem art. 19 ust. 1 ustawy, Dyrektor Krajowej Szkoły na podstawie listy kwalifikacyjnej ustala listę kandydatów zakwalifikowanych na aplikację ogólną zawierającą ich imiona i nazwiska. Na liście tej kandydaci są umieszczeni według kolejności miejsc zajmowanych na liście kwalifikacyjnej, w liczbie odpowiadającej limitowi przyjęć na aplikację ogólną wyznaczoną w danym roku. Wreszcie w myśl przepisu art. 23 ust. 1 ustawy, Dyrektor Krajowej Szkoły, po uzyskaniu informacji z Krajowego Rejestry Karnego o każdej osobie umieszczonej na liście, wycofuje decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację ogólną. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że M. S. przystąpił do konkursu na aplikację ogólną, który odbył się w dniach 5 i 26 października 2011 r. Z pierwszego etapu konkursu, tj. tekstu sprawdzającego wiedzę z poszczególnych dziedzin prawa uzyskał [...] pkt na 150 możliwych i punktacji tej nie kwestionował. Natomiast z drugiego etapu konkursu, czyli pracy pisemnej sprawdzającej umiejętności stosowania argumentacji prawniczej, zasad wykładni oraz kwalifikowania stanów faktycznych, uzyskał [...] pkt na 75 możliwych. Łącznie uzyskał więc [...] pkt i został umieszczony na [...] miejscu listy kwalifikacyjnej kandydatów, sporządzonej przez komisję konkursową. W związku z tym, że Minister Sprawiedliwości zarządzeniem nr 126/11/DK z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie naboru na aplikację ogólną w 2011 r. wyznaczył limit 200 miejsc na tę aplikację, skarżący nie został na nią przyjęty. Skarżący zarzucił Ministrowi Sprawiedliwości przede wszystkim brak jasnych kryteriów oceny pracy pisemnej, wskutek czego jego praca została oceniona jedynie na [...] pkt, co zdaniem kandydata jest oceną zbyt niską. Z powyższym zarzutem nie sposób się zgodzić, albowiem analiza przebiegu przedmiotowego konkursu na aplikację ogólną wskazuje, że został on przeprowadzony zgodnie z przedstawionymi wyżej regułami. Test konkursowy i zestaw kazusów wraz z kluczem rozwiązań oraz kryteriami oceny pracy pisemnej, zostały zatwierdzone przez Ministra Sprawiedliwości w myśl art. 17 ust. 3 ustawy oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia. Natomiast ocena pracy pisemnej skarżącego została dokonana, niezależnie od siebie, przez dwóch członków komisji konkursowej, którzy wystawili oceny w systemie punktowym, przy zastosowaniu skali od 0 do 25 punktów za każde zadanie, sporządzili pisemne uzasadnienie ocen, które dołączone zostało do protokołu z posiedzenia komisji. Ponadto liczba punktów przyznana kandydatowi za pracę pisemną stanowi średnią ocen wystawionych przez obu członków komisji konkursowej. Wbrew twierdzeniom skarżącego, ani Dyrektor Krajowej Szkoły, ani też Minister Sprawiedliwości, nie mogą ingerować co do meritum w oceny wystawiane przez członków komisji konkursowej. Jak wynika bowiem z przepisu § 9 rozporządzenia, Dyrektor Krajowej Szkoły zapewnia jedynie obsługę administracyjną i techniczną działalności zespołu konkursowego i komisji konkursowej, natomiast zgodnie z jego § 8, przewodniczący komisji konkursowej kieruje jej pracami i reprezentuje na zewnątrz. Ponadto przepisy ustawy oraz rozporządzenia zapewniają niezależność komisji konkursowej. Z kolei Minister Sprawiedliwości, jak stanowi przepis art. 16 ust. 1 ustawy, sprawuje nadzór merytoryczny nad aplikacjami: ogólną, sędziowską i prokuratorską. Zgodnie z definicją zawartą w Małym Słowniku Języka Polskiego pod redakcją Stanisława Skorupki, Haliny Auderskiej i Zofii Łempickiej (PWN, Warszawa 1969), nadzór to "dozorowanie, strzeżenie, pilnowanie kogo lub czego, opieka, kontrola", zaś nadzorować to "mieć nadzór nad czym, kontrolować co, doglądać, pilnować czego, śledzić kogo lub co". Istota nadzoru sprowadza się zatem, wbrew twierdzeniom skarżącego, do pilnowania przez Ministra Sprawiedliwości, by konkurs na aplikację ogólną był zgodny z wymaganiami zarówno ustawy, jak i rozporządzenia. Nie można go natomiast utożsamiać z ingerencją w oceny wystawiane przez komisję konkursową. Należy zgodzić się z organem, że Minister Sprawiedliwości może jedynie korygować oczywiste błędy (np. rachunkowe) w decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły. Powołane przez skarżącego orzecznictwo sądowoadministracyjne, które w jego ocenie potwierdza trafność argumentacji skargi, nie może przesądzać o treści rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wskazane wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadły w innych stanach faktycznych, natomiast wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy sytuacji, kiedy zakwestionowana została prawidłowość ustalenia pytań testowych oraz odpowiedzi na nie. Tymczasem skarżący w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podniósł jedynie zarzut zaniżenia oceny z pracy pisemnej. Reasumując należy stwierdzić, iż nie znajdują usprawiedliwienia zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia prawa materialnego. Również zarzuty naruszenia przepisów postępowania są chybione. Minister Sprawiedliwości dokonał bowiem oceny wszystkich okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy, zaś w uzasadnieniu decyzji, powołując się na stosowne przepisy prawa, wyjaśnił w sposób wyczerpujący powody rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.