II OSK 1844/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 446/11 w sprawie ze skargi L. A. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz L. A. K. kwotę 1.000 (słownie: jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 446/11 oddalił skargę L. A. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania L. A. K. od decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że pełnomocnik L. A. K. w dniu 14 stycznia 2011 r. w siedzibie organu pierwszej instancji złożył pełnomocnictwo do jej reprezentowania oraz pismo z dnia 8 stycznia 2011 r., którym wezwał Wojewodę M. do niezwłocznego wydania decyzji w sprawie, i jednocześnie stwierdził, że w przypadku wydania odmownej decyzji pismo to należy traktować jako odwołanie. Organ wskazał, że decyzja Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2010 r., jak wynika z pisma Konsulatu Generalnego RP w Chicago z dnia 1 lutego 2010 r. została skarżącej doręczona w dniu 24 stycznia 2011 r. i w tym dniu weszła do obrotu prawnego. Oznacza to, że w dacie złożenia w dniu 14 stycznia 2011 r. skarżona decyzja nie funkcjonowała w obrocie prawnym i termin na wniesienie środka odwoławczego przez L. A. K. jeszcze nie rozpoczął biegu. Początek biegu tego terminu przypadał dopiero na dzień 25 stycznia 2011 r., co oznacza, że odwołanie było przedwczesne, a tym samym niedopuszczalne, pod rygorem stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w przypadku jego merytorycznego rozpatrzenia. Minister stwierdził, że w tym stanie rzeczy zobligowany był na podstawie art. 134 k.p.a. do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania L. A. K. Na to postanowienie pełnomocnik L. A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc zarzut naruszenia art. 7, 391 § 1 k.p.a., art. 40 § 2 i art. 77 k.p.a. poprzez uznanie skuteczności doręczenia skarżonej decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2010 r. i zarazem niedoręczenie zaskarżonej decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi. Naruszenia te zdaniem pełnomocnika miały wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy, gdyż w ich wyniku MSWiA odmówił rozpatrzenia odwołania. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach autor skargi podniósł, że Minister pominął wymóg z art. 40 § 2 k.p.a. doręczenia decyzji ustanowionemu skutecznie pełnomocnikowi od dnia 14 stycznia 2011 r. Organ nieprawidłowo ustalił okoliczność doręczenia decyzji Wojewody M., uznając, że wynika to z elektronicznego potwierdzenia odbioru z dnia 24 stycznia 2011 r. W aktach brak jest dowodów na potwierdzenie, że skarżąca wyraziła zgodę na przewidzianą w art. 391 § 1 k.p.a. formę doręczenia decyzji lub też że decyzja została jej doręczona w innej formie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodał nadto, że organ pierwszej instancji prawidłowo zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. doręczył decyzję stronie, gdyż jej pełnomocnik przystąpił do sprawy dopiero w dniu 14 stycznia 2011 r., czyli dwa tygodnie po wydaniu decyzji. Wbrew stanowisku pełnomocnika w dacie wydania decyzji brak było podstaw do zastosowania art. 40 § 2 k.p.a. Organ podniósł, że doręczenie decyzji stronie nie zamykało jej drogi do skutecznego zainicjowania postępowania odwoławczego, skoro bieg tego terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się w dniu 24 stycznia 2011 r. Ustanowiony pełnomocnik w terminie 14 dniowym liczonym od dnia 25 stycznia 2011 r. nie złożył skutecznie odwołania, lecz jedynie usilnie domaga ponownego doręczenia stronie za jego pośrednictwem decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżonemu postanowieniu nie można postawić zarzutu naruszenia prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że w myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Postępowanie przed organem odwoławczym obejmuje trzy stadia: postępowanie wstępne, postępowanie rozpoznawcze i stadium podjęcia decyzji. W stadium wstępnym organ drugiej instancji bada, czy nie zachodzą przesłanki niedopuszczalności odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje m.in. sytuację wniesienia odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Odwołanie - jak stanowi art. 129 § 1 i 2 k.p.a. - wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona - od dnia jej ogłoszenia stronie. Ustalenie zatem przez organ, że odwołanie wniesiono zanim decyzja została doręczona stronie, a więc zanim weszła do obrotu prawnego, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia na podstawie art. 134 k.p.a., w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Wniesienie bowiem odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i w związku z tym nie może wywoływać skutków prawnych. Przekładając powyższe rozważania na okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że Minister prawidłowo stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania przez pełnomocnika skarżącej. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo ustalił okoliczność doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W rozpatrywanej sprawie decyzja Wojewody M. została doręczona stronie w dniu 24 stycznia 2011 roku przez Konsula Generalnego RP w Chicago. Okoliczność tę organ ustalił na podstawie pisma Konsulatu z dnia 1 lutego 2011 r. i dołączonego do niego potwierdzenia doręczenia przesyłki stronie. Doręczenie decyzji za pośrednictwem Konsula Generalnego, jak wskazał organ, wynikało z tego, że skarżąca wniosek o wszczęcie postępowania złożyła w Konsulacie i nie podała adresu do doręczeń w kraju. W tych warunkach sposób doręczenia stronie decyzji nie narusza art. 39 k.p.a., gdyż zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej konsul na wniosek właściwego organu Rzeczypospolitej Polskiej doręcza pisma i inne dokumenty. Również z § 24 zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem ( M.P. Nr 35, poz. 233 ) wynika, że konsul doręcza dokumenty nadesłane do konsulatu przez organy administracji państwowej w kraju na wnioski obywateli polskich i cudzoziemców, skierowane bezpośrednio do tych organów. Pełnomocnik skarżącej twierdzi, że skarżącej nie została doręczona decyzja organu pierwszej instancji, przy czym na jego poparcie nie przedstawił żadnego dowodu. W ocenie Sądu brak było podstaw do zakwestionowania ustaleń organu odwoławczego o doręczeniu w dniu 24 stycznia 2011 r. stronie przedmiotowej decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2010 r. Wprawdzie na dowodzie doręczenia przesyłki przekazanym przez Konsula brak jest podpisu strony potwierdzającego odbiór przesyłki, to jego brak nie pozbawia tego doręczenia skuteczności, gdyż o jego skuteczności przede wszystkim przesądza określenie daty doręczenia, a jedynie wymaga wskazania przyczyny jego braku na pokwitowaniu (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2002 r., sygn. akt V SA 1568/01, Iex109336). Omawiane potwierdzenie doręczenia przesyłki skarżącej jest wydrukiem elektronicznym, informującym o dacie oraz godzinie doręczenia przesyłki, stąd też brak jest na nim podpisu strony. Pełnomocnik skarżącej natomiast błędnie przyjmuje, że jest to dowód doręczenia decyzji organu pierwszej instancji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a więc w sposób, o którym mowa w art. 391 k.p.a. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy za nietrafny Sąd uznał zarzut skargi naruszenia przez organ art. 40 § 2 k.p.a., zgodnie z którym pisma doręcza się pełnomocnikowi jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika. W rozpatrywanej sprawie strona ustanowiła pełnomocnika dopiero po wydaniu decyzji pierwszej instancji i pełnomocnik udzielone mu pełnomocnictwo złożył w organie w dniu 14 stycznia 2011 r., a więc już po wysłaniu decyzji do strony postępowania za pośrednictwem Konsula Generalnego RP w Chicago. W takiej sytuacji domaganie się przez pełnomocnika doręczenia również jemu tej decyzji nie znajduje podstaw prawnych. Podstawa do doręczenia ustanowionemu pełnomocnikowi decyzji po dacie jej wydania zachodziłaby wtedy, gdyby pełnomocnictwo dotarło do organu najpóźniej przed wysłaniem stronie rozstrzygnięcia. Sąd podzielił stanowisko organu, że w treści pisma z dnia 8 stycznia 2011 r. pełnomocnika skarżącej, złożonym osobiście w organie pierwszej instancji w dniu 14 stycznia 2011 r. zawarte jest odwołanie, skoro wyraźnie zostało oświadczone "W przypadku wydania odmownej decyzji w sprawie proszę o potraktowanie niniejszego pisma jako odwołania z powodu wydania decyzji odmownej z naruszeniem prawa". Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Przepisy ustawy o obywatelstwie polskim nie stawiają żadnych wymogów co do treści odwołania wnoszonego przez samą stronę jak również ustanowionego przez nią pełnomocnika. Dlatego podejmowane przez pełnomocnika próby wykazania, że powyższe oświadczenie nie stanowiło odwołania nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W ocenie Sądu złożenie przez pełnomocnika odwołania przed datą doręczenia decyzji stronie nie mogło wywołać skutku polegającego na uruchomieniu postępowania odwoławczego, zostało bowiem złożone przedwcześnie, dlatego też stwierdzenie przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła L. A. K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie art. 3 § 1 i 2, 134, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 39, 40 § 2, 46, 77, 134 k.p.a., a także w zw. z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 2002 r., nr 215 poz. 1823) oraz § 24 zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem (M.P. Nr 35, poz. 233), ponieważ Sąd I instancji błędnie ustalił (względnie nie ustalił): 1) skuteczność doręczenia stronie decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2011 r., 2) daty wysłania decyzji Wojewody M. do Konsulatu Generalnego RP w Chicago, daty doręczenia konsulatowi oraz daty jej wysłania przez Konsulat do skarżącej przy jednoczesnym stwierdzeniu, iż w okolicznościach sprawy konieczność doręczenia decyzji pełnomocnikowi nie znajdowała podstaw prawnych, 3) naruszenia obowiązku informacyjnego przez Wojewodę M. w związku z nieudzielaniem niezwłocznie odpowiedzi na treść pisma pełnomocnika z dnia 8 stycznia 2011 r. oraz niewyjaśnienia przez MSWiA stanowiska skarżącej zawartego w tym piśmie w związku z zaistniałą sytuacją procesową (ustanowieniem pełnomocnika po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji). Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r., w którym organ ten stwierdził niedopuszczalność odwołania L. A. K. od decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. Zasadniczą podstawę w/w postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącą stanowiło ustalenie, iż decyzja Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2011 r. została skutecznie doręczona skarżącej za pośrednictwem Konsula Generalnego RP w Chicago w dniu 24 stycznia 2011 r., a zatem odwołanie wniesione w dniu 14 stycznia 2011 r. było przedwczesne, a tym samym niedopuszczalne. W realiach rozpoznawanej sprawy takiego stanowiska organu, zaakceptowanego następnie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, nie sposób podzielić. Wskazać bowiem należy, że stosownie do art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W rozpoznawanej sprawie ustanowiony przez stronę pełnomocnik zgłosił się osobiście do organu pierwszej instancji w dniu 14 stycznia 2011 r., składając stosowne pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą, a więc po wydaniu decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2011 r., a przed jej doręczeniem stronie za pośrednictwem Konsula Generalnego RP w Chicago. Wraz z pełnomocnictwem pełnomocnik złożył pismo z dnia 8 stycznia 2011 r., którym wezwał Wojewodę M. do niezwłocznego wydania decyzji w sprawie, i jednocześnie stwierdził, że w przypadku wydania odmownej decyzji pismo to należy traktować jako odwołanie. Organ I instancji nie podjął jednakże żadnych czynności w związku ze zgłoszeniem się pełnomocnika w sprawie i wniesionym przez niego pismem. W szczególności organ nie doręczył pełnomocnikowi skarżącej decyzji wydanej w dniu [...] grudnia 2010 r. błędnie przyjmując, że przesłanie decyzji stronie, za pośrednictwem Konsula Generalnego RP w Chicago zwalnia go z obowiązku wynikającego z art. 40 § 2 k.p.a. Okoliczność, że pełnomocnik ustanowiony przez stronę postępowania zgłasza swój udział po wydaniu decyzji administracyjnej, a przed jej doręczeniem stronie, sama w sobie nie zwalnia organu z obowiązku doręczenia tej decyzji pełnomocnikowi. W takiej sytuacji bowiem doręczenie decyzji tylko stronie, jeśli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika będzie bezskuteczne. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić zatem należy, że brak było podstaw do uznania, że wniesione przez pełnomocnika skarżącej odwołanie jest przedwczesne, a w konsekwencji - na podstawie art. 134 k.p.a. – niedopuszczalne. Uznać bowiem należy, że brak doręczenia pełnomocnikowi decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy pełnomocnik ten stawia się osobiście w organie, po wydaniu decyzji przez organ, jednakże przed jej doręczeniem stronie, wzywając jednocześnie organ do wydania decyzji w sprawie, stanowi rażące naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., co miało decydujący wpływ na tok dalszego postępowania organów. W konsekwencji, za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 i art. 134 k.p.a. W zaistniałej sytuacji, organ II instancji zobowiązany będzie rozpoznać odwołanie wniesione przez skarżącą. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, którą należało uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z uwagi na to, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 40 § 2 i art. 134 k.p.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i 193 p.p.s.a. ----------------------- 3