II SA/Wa 1925/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Jacek Fronczyk, Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wynagrodzenia za służbę w dni wolne oddala skargę Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. B., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...]nr [...]z dnia [...] czerwca 2012 r. o odmowie wypłaty M. B. równoważnika pieniężnego za przepracowane 148 dni, w dni ustawowo wolne od pracy za okres służby od dnia [...] marca 2009 r. do dnia [...] lutego 2012 r. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. zatytułowanym "wezwanie do zapłaty" M.B. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o wypłatę 42234,40 zł za pełnienie służby, na stanowisku Komendanta Powiatowego Policji w [...], w dni ustawowo wolne od pracy w okresie od dnia [...] marca 2009 r. do dnia [...] lutego 2012 r., tj. za 148 dni. Podniósł przy tym, że jego bezpośredni przełożony nie umożliwił mu odebrania należnych dni wolnych w innych dniach tygodnia powszechnie uznanych za dni pracy. Komendant Wojewódzki Policji [...] przeprowadził postępowanie, w trakcie którego ustalił, że M.B. w okresie od [...] marca 2009 r. do [...] lutego 2012 r. miał zaplanowany w grafiku dyżurów kierownictwa KPP w [...]148 dni służby w dni ustawowo wolne od pracy. Z analizy posiadanych dokumentów potwierdzono obecność M.B. w jednostce organizacyjnej Policji przez 89 dni ustawowo wolnych od pracy. Decyzją nr [...]z dnia [...] czerwca 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji [...] odmówił M.B. wypłaty równoważnika pieniężnego za przepracowane 148 dni w dni ustawowo wolne od pracy. W uzasadnieniu wskazał na treść art. 114 ust. 1 pkt 2 oraz art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Od powyższej decyzji M.B. złożył odwołanie, w którym zarzucił nierzetelną analizę materiałów dokumentujących czas służby, mylenie pojęć czasu wolnego i dnia wolnego, a także szeroko opisał okoliczności związane z pełnieniem przez niego służby w soboty, niedziele i święta państwowe. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym, Komendant Główny Policji wydał wskazaną na wstępie decyzję. W jej uzasadnieniu wskazał na treść art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, z którego wynika, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Natomiast ust. 3 cytowanego artykułu stanowi, że w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze. Przepisu ust. 3 nie stosuje się do policjanta uprawnionego do dodatku funkcyjnego. Ponadto organ przypomniał, że rozkład czasu służby funkcjonariuszy Policji i tryb udzielania czasu wolnego w zamian za służbę w wymiarze przekraczającym 40 godzin tygodniowo został określony w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. nr 131, poz. 1471). Zgodnie z § 8 ust. 1 tego rozporządzenia przedłużenie czasu służby policjanta może nastąpić w szczególności ze względu na konieczność: 1. wykonywania rozpoczętych czynności dochodzeniowo-śledczych, operacyjno -rozpoznawczych oraz administracyjno-porządkowych, jeżeli nie mogą one zostać przerwane; 2. zapewnienia ciągłości służby na stanowiskach, na których wymagane jest utrzymywanie pełnienia służby w sposób ciągły; 3. realizacji innych spraw niecierpiących zwłoki. Stosownie zaś do treści § 8 ust. 2 tego rozporządzenia, przedłużenie czasu służby następuje na polecenie kierownika komórki organizacyjnej, w której policjant pełni służbę. O wydanym poleceniu kierownik zawiadamia przełożonego właściwego w sprawach osobowych. W myśl natomiast § 9 ust. 1 rozporządzenia za przedłużony czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji, policjantowi udziela się w tym samym wymiarze czasu wolnego, zaś stosownie do ust. 3 tego przepisu w zamian za służbę pełnioną w dniu wolnym od służby policjant otrzymuje dzień wolny w innym dniu tygodnia. Natomiast § 9 ust. 5 rozporządzenia stanowi, że czas wolny w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby policjant jest obowiązany wykorzystać do dnia zwolnienia ze służby, a przełożony właściwy w sprawach osobowych ma obowiązek mu to zapewnić. Ponadto z § 9 ust. 6 rozporządzenia wynika, że przełożony właściwy w sprawach osobowych prowadzi ewidencję czasu służby policjantów przy pomocy wskazanych przez niego kierowników komórek organizacyjnych. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Przy czym przyznanie ekwiwalentu pieniężnego wymaga jednoznacznego, opartego na znajdujących się w posiadaniu organu ewidencjach, rejestrach czy innej dokumentacji, potwierdzających, że dana osoba posiada niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe bądź niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Brak takiego potwierdzenia uniemożliwia przyznanie i wypłatę ekwiwalentu. Niewystarczające jest zatem oparcie się na osobistych zapisach policjanta, które nie zostały potwierdzone przez właściwych przełożonych. Rozpatrując sprawę Komendant Główny Policji podniósł, że analiza stanu faktycznego nie potwierdza zasadności żądania M.B.. Wskazał, że w okresie od [...]marca 2009 r. do [...] lutego 2012 r. M.B. pełnił służbę na stanowisku Komendanta Powiatowego Policji w [...], a zatem na stanowisku kierowniczym i w związku z tym przysługiwał mu dodatek funkcyjny, który został mu przyznany rozkazem personalnym nr [...]z dnia [...] stycznia 2009 r. Organ podkreślił, że prawo do dnia wolnego w zamian za służbę pełnioną w dniu wolnym od służby dotyczy wszystkich policjantów, lecz funkcjonariusze uprawnieni do dodatku funkcyjnego nie mają prawa do czasu wolnego za przekroczenie ustawowej normy czasu służby określonej w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji, a tym samym nie mają prawa do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Organ wyjaśnił przy tym, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 ze zm.) nie wskazuje, że dodatek funkcyjny otrzymuje się za służbę w dni wolne od pracy, jednakże sposób zredagowania treści § 8 ust. 4 tego rozporządzenia, jak również innych przepisów dotyczących dodatku funkcyjnego i osób uprawnionych do otrzymywania tego dodatku wskazują, że dodatek funkcyjny stanowi swego rodzaju rekompensatę finansową za pełnienie służby na stanowisku ze szczególnie wysokim zakresem odpowiedzialności, wymagającym niejednokrotnie pełnienia czynności służbowych poza zakreślonymi normami rozkładu czasu służby. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, art. 33 ust. 1 ustawy o Policji, § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie rozkładu czasu służby policjantów w zw. z art. 154 § 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie oraz naruszenie art. 7, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów i niepodanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ I instancji nie uwzględnił literalnej treści jego roszczenia określonego "wezwaniem do zapłaty wynagrodzenia", lecz przekształcił jego treść w "równoważnik pieniężny", co, zdaniem skarżącego, nie jest tożsame. Skarżący przytoczył treść art. 66 Konstytucji RP i podniósł, że czas pracy został ustawowo określony, zatem czas, który nie został ustawowo uznany za czas pracy, jest czasem wolnym od pracy. Świadczenie pracy w czasie wolnym od pracy jest możliwe, jednak powinno być odpowiednio rekompensowane. Skarżący podkreślił, że w ocenie Trybunału Konstytucyjnego regułę tę należy odnieść również do "czasu służby" i "czasu wolnego od służby". Dlatego skarżący nie zgodził się z wykładnią dokonaną przez organ II instancji, że prawo do czasu wolnego w postaci dni wolnych od pracy nie dotyczy funkcjonariuszy Policji, gdyż nie są pracownikami. Wskazał że art. 33 ustawy o Policji stanowi realizację treści art. 66 Konstytucji RP, gdyż stanowi, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Funkcjonariusz może pełnić służbę przez 5 dni w tygodniu po 8 godzin z uwzględnieniem dni wolnych od pracy. Wszystkie pozostałe godziny spędzone w służbie należy uznać za przekroczenie ustawowej normy, jednak za przekroczenie tygodniowej normy, ustawodawca nałożył obowiązek udzielenia czasu wolnego w tym samym wymiarze lub przyznania rekompensaty pieniężnej. Zdaniem skarżącego, funkcjonariusz otrzymujący dodatek funkcyjny nie posiada uprawnienia do rekompensaty za przekroczenie limitu 40 godzinnego czasu służby w sytuacji pełnienia służby po 8 godzinach z uwagi na np. obsługę zdarzenia kryminalnego, zabezpieczania imprezy masowej lub telefonicznego wezwania do jednostki z uwagi na konieczność podjęcia procesu decyzyjnego. Jednakże za niedopuszczalną należy uznać interpretację art. 33 ustawy o Policji polegającą na uznaniu, że funkcjonariusz otrzymujący dodatek funkcyjny oprócz pełnienia służby ponad ustawową normę jednocześnie nie ma prawa do dnia wolnego, tj. w sobotę, niedzielę i święto państwowe. Podniósł, że taka interpretacja uprawniałaby przełożonych do wydania polecenia podwładnym, którzy posiadają dodatki funkcyjne, do nieprzerwanego pełnienia służby przez 365 dni w roku bez prawa do jakiegokolwiek dodatkowego wynagrodzenia. Skarżący ponadto wskazał na treść § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, który stanowi, że w zamian za służbę w dniu wolnym od służby policjant otrzymuje dzień wolny w innym dniu tygodnia. Z treści tego przepisu wynika, że każdy policjant (w tym także posiadający prawo do dodatku funkcyjnego) ma prawo do dni wolnych od służby. Brak jest przepisów, które regulowałyby te kwestie odrębnie dla policjantów uprawnionych do dodatku służbowego i dla policjantów uprawnionych do dodatku funkcyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podniósł, że uciążliwość pracy policjantów w dni ustawowo wolne od pracy została zrównoważona przez kilka instrumentów prawnych, tj. zasadę "odbioru", zasadę odszkodowawczości – czyli rekompensatę pieniężną oraz przez przyznanie dodatku funkcyjnego. Dodatek ten różni się od dodatku służbowego wysokością i przeznaczony jest wyłącznie dla osób zajmujących stanowiska kierownicze. Zatem dodatek funkcyjny zawiera w sobie już element rekompensaty za ewentualną konieczność służby w dni ustawowo wolne od pracy osób zajmujących określone stanowiska służbowe. Jednocześnie organ wyjaśnił, że ustawa o Policji nie posługuje się terminem wynagrodzenia za służbę (uposażenia), lecz należności te nazywa ekwiwalentem pieniężnym. Pismem z dnia 6 listopada 2012 r. skarżący podtrzymał swoje zarzuty przedstawione w skardze i podniósł, że organ nie podważył twierdzenia o przepracowaniu przez skarżącego 148 dni ustawowo wolnych od służby. Podkreślił przy tym, że do września 2011 r. nie istniała żadna formalna dokumentacja, która w sposób rzetelny dokumentowałaby jego obecność w służbie. Jedynymi takimi dokumentami były grafiki służby kierownictwa KPP zatwierdzone przez przełożonego do spraw osobowych, tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji [...]. Innymi dokumentami o podobnej wartości były wytwarzane codziennie od 2009 r. przez dyżurnego jednostki dokumenty o nazwie "biuletyn", "informacja dzienna", "zestawienie sił i środków". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy policjant uprawniony do dodatku funkcyjnego zachowuje prawo do rekompensaty za czas przepracowany ponad obowiązującą go normę czasu służby w okresie rozliczeniowym. W pierwszej kolejności należy wskazać, że służba w Policji ma charakter stosunku administracyjnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Oznacza ona również dyspozycyjność policjanta i w związku z tym odrębność rozwiązań przyjętych w zakresie stosowania czasu służby w Policji. Problematykę tę reguluje art. 33 ustawy o Policji. Zgodnie z jego treścią, czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku, zaś zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Ustęp 3 powołanego artykułu stanowi, iż w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1. Natomiast ust. 4 art. 33 wprost stwierdza, iż przepisu ust. 3 nie stosuje się do policjanta uprawnionego do dodatku funkcyjnego. Analiza powyższych rozwiązań prawnych prowadzi do wniosku, iż ustawodawca dla tzw. policjantów funkcyjnych przewidział szczególną formę rekompensaty za niedogodności związane z pełnieniem służby na stanowisku kierowniczym poprzez przyznanie stosownego stałego dodatku. Policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny – art. 104 ust. 2 ustawy o Policji. Dodatek do uposażenia przysługuje policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko. Do tej grupy policjantów nie stosuje się rekompensaty pieniężnej i czasu wolnego od służby w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż policjant uprawniony do dodatku funkcyjnego i zwalniany ze służby, nie nabywa prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1302/08 publik. Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Podkreślić należy, że skarżący od dnia [...] stycznia 2009 r. zajmował stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w [...] , zaś wcześniej od dnia [...] września 2006 r. zajmował stanowisko [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Ponadto w całym wnioskowanym przez siebie okresie pobierał dodatek funkcyjny. Skoro więc bezspornym jest w sprawie, że skarżący w okresie, za który ubiega się o przyznanie i wypłacenie ekwiwalentu za niewykorzystany w służbie czas wolny, był uprawniony do dodatku funkcyjnego, dlatego Sąd stwierdził brak uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, która też nie narusza przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na końcowy wynik sprawy. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia przez organ art. 66 ust. 2 Konstytucji RP to Sąd tego zarzutu nie podziela. Konstytucja RP zawiera ogólne normy prawne obowiązujące w państwie. Ich uszczegółowienie znajduje się w innych ustawach, a także aktach niższego rzędu. Zgodzić się należy z organem, że ustawa o Policji nie jest jedyną w systemie prawa polskiego ustawą, posługującą się pojęciem "wymiar obowiązków" jako miernikiem czasu pracy. Ustanowiona w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji jedynie powinność zachowania 40-godzinnego tygodnia służby w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym znalazła wyraz w konsekwencjach wynikających z treści ust. 3. Ponadto z istoty tej służby, wynikającej z nałożonych ustawowych zadań oraz treści rozporządzenia w sprawie rozkładu czasu służby wynika konieczność pełnienia jej w dni ustawowo wolne od pracy. Tym samym przepisu art. 66 ust. 2 Konstytucji RP nie można traktować jako bezwzględnego zakazu. Uciążliwość pracy policjantów w dni ustawowo wolne od pracy została zrównoważona przez kilka instrumentów prawnych. Pierwszym z nich jest zasada "odbioru", drugim zasada odszkodowawczości – rekompensata pieniężna, a trzecim, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji – dodatek funkcyjny. Dodatek funkcyjny zawiera w sobie niewątpliwie już element rekompensaty za ewentualną konieczność służby w dni ustawowo wolne od pracy. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.