VI SA/Wa 2135/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. stwierdza, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącego M. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. S. (skarżący) wniósł do tutejszego Sądu skargę na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 72 § 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie w związku a art. 219 k.p.a., art. 127 § 2 k.p.a. i art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdzającą uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu przez skarżącego aplikacji notarialnej. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdzono, że uchwała z dnia [...] lipca 2012 r. została doręczona skarżącemu w dniu 6 sierpnia 2012 r. zażalenie zostało natomiast wniesione w dniu [...] lipca a więc przed doręczeniem tejże uchwały. Uwzględniając powyższe, zdaniem Krajowej Rady Notarialnej, należy uznać, iż przedmiotowe zażalenie wniesione zostało z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W skardze do Sądu na powyższą uchwałę M. S. reprezentowany przez radcę prawnego zarzucił naruszenie przepisów: art. 141 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., w związku z art. 134 k.p.a., art. 63 k.p.a. i art. 57 § 1 k.p.a. skutkujące bezpodstawnym nierozpoznaniem merytorycznie zażalenia mimo, iż organ skarżony - jeśli uwzględnić pouczenie zamieszczone w zaskarżanej przez skarżącego uchwale nr [...] Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lipca 2012 r., iż zażalenie należy wnieść w terminie 7 dni od dnia doręczenia tej uchwały, a do którego się skarżący zastosował - był obowiązany do jego merytorycznego rozpoznania już tylko po myśli art. 112 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Podniesiono, że uchwałę od której wnosił skarżący zażalenie, najpierw ogłoszono mu w siedzibie Rady Izby Notarialnej w [...] (pracownik Rady - Pani B. L.) w dniu [...] lipca 2012 r., a później dodatkowo przesłano mu tę uchwałę za pośrednictwem poczty. Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o: 1. uchylenie uchwały Nr [...] Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r., stwierdzającej uchybienie terminu do wniesienia zażalenia jako rażąco naruszającej prawo; 2. zasądzenie od skarżonego organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazano. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. wydane na podstawie m.in. art. 134 k.p.a. o stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji tj. Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. o odmowie wydania skarżącemu M. S. zaświadczenia o odbyciu przez niego aplikacji notarialnej. Zgodnie z art. 109 i art. 110 w związku z art. 126 k.p.a., mającymi w sprawie zastosowanie, decyzje (postanowienia) doręcza się co do zasady na piśmie, a organ administracji publicznej, który je wydał, jest nimi związany od chwili ich doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Zgodnie z ogólną zasadą pisemności postępowania administracyjnego decyzję wydaje się i doręcza stronom na piśmie (art. 39 i in. k.p.a.). Ustawodawca stara się jednocześnie różnicować sytuacje faktyczne, charakterystyczne dla poszczególnych postępowań administracyjnych. Z tego względu w k.p.a. przewidziano możliwość zapoznania się strony z treścią decyzji (jej ogłoszenia) nawet ustnie, o ile "przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie". Dodatkowym warunkiem, który musi zostać wówczas spełniony jest utrwalenie faktu ogłoszenia decyzji, jej treści i istotnych motywów w aktach sprawy w formie protokołu. Ogłoszenie decyzji ustnie, jak w ogóle ustne załatwienie sprawy, nie wyłącza zatem zasady pisemności. W art. 49 k.p.a. wskazano również na możliwość zawiadamiania stron o decyzjach i innych czynnościach przez organy administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, pod warunkiem, iż przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Inne przepisy szczególne przewidują natomiast wyjątkowo obowiązek przesłania decyzji do wiadomości innym, niż strona, podmiotom lub także obowiązek podania decyzji do publicznej wiadomości. Za takim "rozpowszechnieniem" decyzji przemawiają z reguły ważne względy społeczne (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt II GSK 268/07). Na gruncie niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w przepisach ustawy Prawo o notariacie nie ma odstępstw od ogólnych unormowań dotyczących doręczeń uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego gdy chodzi o regulacje doręczeń rozstrzygnięć wydanych w wyniku rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. W analizowanym przypadku dopiero skuteczne doręczenie stronie postanowienia Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej przesądza o wprowadzeniu go do obiegu prawnego. Wynika to z faktu, że decyzje lub postanowienia, jako wydawane w formie procesowej indywidualne akty administracyjne zewnętrzne skierowane do podmiotów indywidualnie określonych, muszą być tym adresatom zakomunikowane w formie przewidzianej przez k.p.a. (por. J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. 6. wydanie str. 517). W myśl art. 110 k.p.a., z zastrzeżeniem odmiennych postanowień tego kodeksu, organ administracji publicznej jest związany wydaną decyzją (postanowieniem) od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia, a więc - od chwili umożliwienia stronie zapoznania się z jego treścią. Jak wskazał NSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 1176/05 LEX nr 236587, który to pogląd Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela, doręczenie (lub ogłoszenie) decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Bezsprzecznie egzystencja prawna decyzji rozpoczyna się dopiero w chwili jej doręczenia przynajmniej jednej ze stron danego postępowania administracyjnego, a nieprawidłowe doręczenie jest równoznaczne z jej nieistnieniem w obiegu prawnym (por. też uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., FPS 10/00, ONSA 2001/2/56 - glosa aprobująca: A. Bartosiewicz, R. Kubacki, OSP 2002/12/154). Przedstawione poglądy dotyczące momentu związania decyzją i wprowadzenia jej do obiegu prawnego są aktualne również w odniesieniu do postanowień z mocy art. 126 k.p.a. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że bez znaczenia prawnego jest fakt dowiedzenia się przez stronę o treści zakwestionowanego postanowienia poza przewidzianym w prawie trybem jego doręczenia. Dopóki decyzja/postanowienie nie zostanie doręczone stronie w sposób zgodny z przepisami o doręczeniach, nie wchodzi ona do obrotu prawnego. Obowiązkiem organu, który decyzję/postanowienie wydał jest podjęcie wszystkich przewidzianych prawem czynności zmierzających do doręczenia decyzji/postanowienia wszystkim stronom postępowania (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt I SA/Ol 477/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postanowienia, od których służy stronom skarga do Sądu - a więc także postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a.- doręcza się na piśmie (art. 125 k.p.a.). Z przedstawionych wyżej względów argumentacja M. S. zmierzająca do wykazania, iż postanowienie Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. zostało ogłoszone skarżącemu w siedzibie organu w dniu [...] lipca 2012 r. a zatem wniesienie zażalenia w tym samym dniu powinno zostać uznane za wniesione w terminie nie może odnieść pożądanego przez skarżącego rezultatu w postaci uchylenia przez Sąd zaskarżonego postanowienia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że gdyby doręczenie powyższego postanowienia nastąpiło w sposób zgodny z przepisami o doręczeniach w dniu [...] lipca 2012 r. to złożenie zażalenia w tym samym dniu byłoby prawnie skuteczne. Jednakże pomimo niezasadności podniesionych zarzutów należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie, gdyż narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie postanowienia z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Na wstępie wypada wskazać, że zakwestionowane przez M. S. orzeczenie organu ma charakter procesowy i zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a. W myśl tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu do wniesienia odwołania są to dwie odrębne instytucje procesowe. Inne są przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, a inne do stwierdzania uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Według Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, o uchybieniu terminu do złożenia odwołania/zażalenia można mówić tylko wówczas, gdy termin ten rozpoczął swój bieg. Skoro bowiem ustawodawca w art. 141 § 2 k.p.a. wyraźnie stwierdził, że bieg terminu do wniesienia zażalenia rozpoczyna się od dnia zaistnienia zdarzeń wymienionych w tym przepisie, to zażalenie złożone przed ich zaistnieniem potraktować należy jako czynność przedwczesną, a zatem niewywołującą skutków procesowych. Z kolei niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie jest niedopuszczalne między innymi, jeżeli decyzja nie została doręczona stronie (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki "Ordynacja podatkowa. Komentarz 2004", str. 762, np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 1700/10, publ. http://orzeczenia.nsa.qov.pl.). Ustalenie zachowania przez stronę terminu do wniesienia odwołania/zażalenia powinno być pierwszością czynnością podejmowaną przez organ odwoławczy w związku z wniesieniem odwołania. Ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego poświadczenia odbioru postanowienia Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. wynika, że rozstrzygnięcie to zostało doręczone skarżącemu 6 sierpnia 2012 r. Jest to okoliczność niekwestionowana przez M. S. (v. treść skargi). Jak już wspomniano, zażalenie na powyższe postanowienie zostało wniesione w dniu [...] lipca 2012 r. a więc przed rozpoczęciem biegu terminu do jego wniesienia. W takiej sytuacji organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Krajowa Rada Notarialna stwierdziła uchybienie terminu do wniesienia zażalenia pomimo, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały z dnia [...] sierpnia 2012 r. przywołała wyroki sądów administracyjnych potwierdzające stanowisko zaprezentowane w niniejszym orzeczeniu, wskazujące na konieczność wydania w takim przypadku postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uznając, że stwierdzone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym dodać, że zarówno w zaskarżonej uchwale jak i w odpowiedzi na skargę organ niepotrzebnie skoncentrował się na analizie przepisu art. 57 § 1 k.p.a. ponieważ w tej sprawie nie wystąpił stan faktyczny tego rodzaju, że doręczenie postanowienia i złożenie zażalenia na to postanowienie nastąpiło tego samego dnia. O niewykonywaniu uchylonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. natomiast o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.