II GSK 1167/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Janusz Zajda Sędziowie sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Protokolant Milena Budna po rozpoznaniu w dniu 30 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2041/12 w sprawie ze skargi G. B. – "G." na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2012 r.; nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od G. B. – "G." na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2041/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2012 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu 27 lutego 2012 r. w Warszawie, na ul. Żelaznej na wysokości ul. Siennej, funkcjonariusz Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji przeprowadził kontrolę drogową pojazdu marki Skoda o nr rej. [...]. Pojazdem kierował skarżący G. B. Kierujący okazał do kontroli m.in. licencję wydaną przez Burmistrza Miasta Sulejówek nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzieloną na obszar Miasta Sulejówek i umowę o współpracy z firmą "G." R. J. Z protokołu kontroli wynika, że kierujący przed podjęciem kontroli przez funkcjonariuszy Policji przewoził pasażera na terenie Warszawy z ul. Trojdena [...] na ul. Ogrodową [...]. W protokole odnotowano, że skarżący wykonywał transport drogowy taksówką bez wymaganej licencji. W czasie trwania postępowania administracyjnego w sprawie, pismem z dnia 31 marca 2012 r. skarżący wyjaśnił m.in., że wykonywał usługi transportu drogowego taksówką na podstawie art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: u.t.d.). W momencie otrzymania zlecenia z korporacji, z którą ma zawartą umowę o współpracy, przebywał na obszarze określonym w posiadanej przez niego licencji. Mając na uwadze powyższe, uznał, że u.t.d. dopuszcza wykonanie takiego zlecenia, a zatem wszczęcie postępowania było bezpodstawne. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie przepisów art. 93 ust. 1 oraz art. 6, art. 8, art. 92a ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 93 ust. 4 i ust. 5 u.t.d., a także na podstawie l.p. 1.1. załącznika nr 3 do tej ustawy, nałożył na G. B. karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego wywiódł, że skarżący wykonywał w dniu kontroli drogowej transport drogowy taksówką poza obszarem oznaczonym w udzielonej licencji. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 5 u.t.d. dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. W opinii organu I instancji, powoływany przepis nie miał jednak zastosowania w sprawie. W wyniku rozpatrzenia odwołania strony decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 22, art. 6 ust. 4 i ust. 5, art. 87, art. 92a u.t.d.) oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ stwierdził m.in., że sporny przewóz był wykonany bez licencji, a w sprawie nie zaszły okoliczności wymienione w art. 6 ust. 5 u.t.d. Dla wyjaśnienia okoliczności sprawy organ uznał za bez znaczenia kwestię bezpośredniości zgłoszenia zlecenia przez klienta. Organ wskazał, że nawet przyjmując wyjaśnienia strony, że kurs został rozpoczęty w Sulejówku, to i tak dotyczył wyłącznie lokalizacji z terenu Warszawy. G. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że przy wydawaniu decyzji organy dopuściły się istotnej obrazy przepisów art. 92a ust. 1 i ust. 6 w zw. z art. 4 pkt 22 i art. 6 ust. 5 u.t.d. w zw. z Lp. 1.1 załącznika nr 3 do cyt. ustawy poprzez ich wadliwą interpretację i nieprawidłowe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i w konsekwencji nałożenie na skarżącego kary pieniężnej z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, mimo że skarżący posiada licencję, zaś sporny przewóz drogowy wykonywał zgodnie z warunkami przewidzianymi przez ustawodawcę w przepisie art. 6 ust. 5 u.t.d. W ocenie Sądu, organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 6 ust. 5 u.t.d. z uwagi na jego wadliwą wykładnię, jak i art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącego, a w konsekwencji - naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Sąd uznał za niesporne, że udzielona skarżącemu w dniu 29 listopada 2011 r. licencja uprawnia go do wykonywania przewozu taksówką, co do zasady, wyłącznie na terenie obszaru miasta i gminy S. Niemniej, Sąd pokreślił, że ustawodawca przewidział w przepisie art. 6 ust. 5 u.t.d., że dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. W związku z powyższym przyjął, że w trakcie zatrzymania przez funkcjonariuszy Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji skarżący wykonywał sporny transport taksówką w sposób całkowicie dozwolony przez ustawodawcę w przepisie art. 6 ust. 5 in fine u.t.d. Organ odwoławczy, wydając sporną decyzję, dokonał nieprawidłowej wykładni tego przepisu polegającej na przyjęciu, że przewidziany w przepisie art. 6 ust. 5 wyjątek od ustawowego zakazu świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, polegający na możliwości wykonywania przewozu "w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru", należy interpretować w ten sposób, że nie wolno wykonywać przewozu klienta znajdującego się "w innym obszarze" (a więc - jak w niniejszej sprawie - klienta znajdującego się w Warszawie), który zamówił taksówkę z ul. Trojdena w Warszawie, bez względu na miejsce docelowe zamówionego (planowanego) kursu, w sytuacji, w której skarżący przedsiębiorca (prowadząc taksówkę) znalazł się na terenie owego innego obszaru, niż wskazany w licencji (tzn. znalazł się w Warszawie), realizując (rozpoczynając) wcześniej kurs (przejazd) zgodnie z dyspozycją przepisu art. 6 ust. 5 cyt. ustawy, a więc z Sulejówka na teren Warszawy. W ocenie Sądu, przyjęta przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego interpretacja przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d. jest wadliwa, albowiem - wbrew sugestiom organu odwoławczego - "klientem z innego obszaru", w rozumieniu tego przepisu, jest klient, który nie pochodzi z obszaru wskazanego w licencji, czyli - jeśli chodzi o niniejszą sprawę - klient spoza Sulejówka, który dokonuje zamówienia przewozu przez taksówkę z innego obszaru, która zgodnie z przepisem art. 6 ust. 5 ustawy, znalazła się na terenie tego innego obszaru, wykonując wcześniej "przewóz z obszaru określonego w licencji poza ten obszar". Zdaniem Sądu, nawet jeśli istnieje pewna luka w przepisach cyt. ustawy, która nie pozwala na uwzględnienie tego, że w założeniu udzielonego stronie uprawnienia na obszar Sulejówka, leży stała realizacja obowiązków przewoźnika na tym terenie, to nie zmienia to faktu, że wyjątki opisane przez ustawodawcę w art. 6 ust. 5 u.t.d., mające charakter incydentalny, winny być interpretowane ściśle i zgodnie z zasadami wykładni prawa, w tym m.in. z uwzględnieniem generalnej zasady niedopuszczalności rozszerzającej wykładni postanowień o charakterze wyjątkowym. Sąd uznał też, że przyjęcie sposobu interpretacji normy prawnej jaki proponuje organ odwoławczy, zmusza do uznania tych przepisów za sprzeczne z konstytucyjną zasadą określoności przepisów prawa, zawartą w treści zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zgodnie z którą przepisy muszą być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, zwłaszcza gdy chodzi o ochronę praw i wolności. Dalej, według Sądu, organy nie wyjaśniły wszelkich istotnych okoliczności towarzyszących spornemu przewozowi taksówką, albowiem w ogóle nie odniosły się do argumentów skarżącego, z których wynika, że chwili zatrzymania przez funkcjonariuszy Wydziału Ruchu Drogowego KSP, przewoził klientkę znajdującego się "w innym obszarze" (w Warszawie), która zamówiła telefonicznie taksówkę (za pośrednictwem centrali G.) celem wykonania przewozu w Warszawie, bez względu na miejsce docelowe zamówionego (planowanego) kursu, w sytuacji, w której tenże skarżący przedsiębiorca znalazł się na terenie owego innego obszaru, niż wskazany w licencji (a więc w Warszawie, na ul. Trojdena), realizując (rozpoczynając) wcześniej kurs (przewóz) zgodnie z dyspozycją przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d., a więc z Sulejówka na teren Warszawy. WSA ocenił, że naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogło mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a zatem stanowiło dostateczną podstawę prawną do uchylenia obu spornych decyzji. W ocenie Sądu, organy powinny wziąć pod uwagę w toku prowadzonego postępowania, że w stanie faktycznym ustalonym w dacie kontroli, skarżący wykonywał przewóz pasażerki taksówką na podstawie ważnej licencji, a w konsekwencji, że brak było podstaw do postawienia zarzutu naruszenia określonego w lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., zwłaszcza że wykonywał ów przewóz w sposób zgodny z przepisem art. 6 ust. 5 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, dokonując przy tym całkowicie dowolnej oceny dowodów, oraz naruszając zasadę praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, gdyż w ogóle nie odniosły się do argumentów skarżącego, z których wynika, że strona w chwili zatrzymania do kontroli przewoziła klientkę znajdującą się "w innym obszarze", która zamówiła telefonicznie taksówkę celem wykonania przewozu w Warszawie, bez względu na miejsce docelowe zamówionego kursu, w sytuacji, w której skarżący znalazł się na terenie owego innego obszaru, niż wskazany w licencji (a więc w Warszawie, na ul. Trojdena), realizując (rozpoczynając) wcześniej kurs (przewóz) zgodnie z dyspozycją przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d., a więc z Sulejówka na teren Warszawy, podczas gdy okoliczność ta została uwzględniona przez organ odwoławczy (vide: str. 5 uzasadnienia uchylonej decyzji), który jednakże wyjaśniając motywy zapadłego orzeczenia uznał, że dla rozstrzygnięcia sprawy decydujące znaczenie ma fakt, iż przewóz pasażerki w istocie rzeczy rozpoczął się i zakończył poza obszarem, na który licencję posiadał skarżący, wobec czego dopuścił się on naruszenia przepisów u.t.d.; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 22, art. 6 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d., a także lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy, polegające na ich błędnej wykładni, wyrażającej się w mylnym przyjęciu, że przepisy te uprawniają do wykonywania przewozu taksówką poza obszarem określonym w licencji, nawet wówczas gdy przewóz ten w całości, czyli od momentu zawarcia umowy przewozu (tj. zajęcia przez pasażera miejsca w taksówce) do momentu zwolnienia pojazdu (tj. do przybycia do miejsca docelowego), odbywa się poza tym obszarem, jeżeli tylko zamówienie takie zostało "złożone przez klienta z innego obszaru", podczas gdy przepis ten, jako norma o charakterze wyjątku, uprawnia wyłącznie do wykonywania przewozu na zamówienie klienta z innego obszaru wyłącznie wówczas, gdy przewóz tegoż pasażera rozpoczyna się lub kończy na obszarze określonym w licencji uprawniającej przewoźnika do świadczenia usług transportowych taksówką, przy czym nie jest zgodna z dyspozycją przepisu art. 6 ust. 5 ustawy, sytuacja, w której przewoźnik wyjeżdża po klienta z obszaru wskazanego w licencji, jeżeli "przewóz" tego pasażera na całej trasie przewozu odbywa się poza tym obszarem, gdyż nie sposób uznać - jak chce tego Sąd I instancji - że "kurs" rozpoczyna się od miejsca, w którym taksówkarz znajdował się w chwili otrzymania zamówienia; 3) przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 22, art. 6 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d., a także lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy, polegające na ich błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że wykonywanie przewozu drogowego taksówką poza obszarem określonym w posiadanej przez przedsiębiorcę licencji, niezgodnie z warunkami podanymi w art. 6 ust. 5 u.t.d. nie może być uznane za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, podczas gdy licencja na transport drogowy taksówką stanowi uprawnienie podmiotowo-przedmiotowe, tzn. uprawnia oznaczonego przedsiębiorcę wyłącznie do wykonywania przewozów ściśle określonym pojazdem i tylko na obszarze w niej wskazanym, z zastrzeżeniem ściśle określonych wyjątków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się ściśle z zarzutami prawa materialnego, zatem Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne ich rozpatrzenie. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 1 i ust. 4 u.t.d.). Dotyczy ona zarówno określonego podmiotu (przedsiębiorcy), jak i przedmiotu (określonego pojazdu i obszaru). Są to istotne elementy licencji, gdyż pozwalają na zidentyfikowanie zarówno przedsiębiorcy (osoby wykonującej przewóz), jak i pojazdu, na który została udzielona. Wykonywanie transportu drogowego taksówką na podstawie wymaganej licencji oznacza zatem korzystanie z licencji przez uprawniony podmiot na obszarze określonym w licencji i wymienionym w niej pojazdem. Kasacyjny zarzut naruszenia prawa materialnego sprowadza się do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż przepis ten może znaleźć zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy. W sprawie jest niesporne, że w dacie kontroli skarżący realizował konkretny przewóz drogowy taksówką po terenie Warszawy z ul. Trojdena [...] na ul. Ogrodową [...], w sytuacji gdy licencję posiadał na obszar miasta Sulejówek. Wskazany wyżej przepis ustawy o transporcie drogowym dopuszcza wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Z treści przepisu wynika zatem, że kurs musi co najmniej zaczynać się lub kończyć na obszarze objętym licencją. W ramach posiadanego zezwolenia brak jest więc podstaw do wykonywania przewozu pasażerów poza obszarem objętym licencją, w sytuacji gdy początek i koniec kursu znajduje się poza tym obszarem. W przypadku G. B. nie zaistniał opisany w art. 6 ust. 5 ustawy u.t.d. wyjątek od zasady wykonywania transportu drogowego taksówką na określonym w licencji obszarze. Skoro bowiem licencja na transport drogowy taksówką została udzielona na obszar miasta Sulejówka, to co do zasady mógł on wykonywać przewóz osób taksówką na obszar Sulejówka, a w drodze wyjątku - poza tym obszarem - jedynie w przypadku, gdy punktem początkowym albo końcowym przewozu byłby obszar miasta Sulejówka. Przyjmując na obszarze Sulejówka zlecenie wykonania usługi przewozu, mógł więc wyruszyć z pasażerem do Warszawy i powrócić z Warszawy bezpośrednio na obszar miasta Sulejówka z innym pasażerem lub bez niego, bądź też na wezwanie z poza obszaru przewieźć pasażera na teren Sulejówka. Przyjęcie prezentowanej przez Sąd I instancji wykładni przepisu, iż znaczenie ma okoliczność, że otrzymane przez radio zlecenie pochodziło od pasażerki z Warszawy, a więc z innego obszaru, niż wskazany w licencji, prowadziłoby do obejścia generalnego zakazu świadczenia usług poza obszarem określonym w zezwoleniu, podważałoby celowość reglamentacji takich przewozów i czyniłoby de facto zapis bezprzedmiotowym. W sytuacji gdy przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy taksówką nie posiada odpowiedniej dla tego przewozu licencji, bo jest uprawniony do wykonywania transportu drogowego taksówką ograniczonego do oznaczonego indywidualnie pojazdu i obszaru, należy uznać, że wykonuje on przewóz bez wymaganej licencji, czyli narusza obowiązki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym. Wynikająca z powyższego decyzja w sprawie wymierzenia kary pieniężnej ma charakter związany, co oznacza, że w sytuacji zaistnienia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia sztywno określonej kary pieniężnej. Realizując ten obowiązek, organ administracji drogowej zasadnie zatem nałożył na skarżącego karę administracyjną w wysokości określonej w odnośnych przepisach prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy w toku postępowania zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane ze sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, oparły swoje rozstrzygnięcie na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego właściwej oceny, a także uzasadniły swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez przepisy prawa. Z powyższych względów za usprawiedliwione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.