II SA/Gd 260/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. B. i W. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wybudowania obiektu budowlanego oddala skargę. I. i W. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2010 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego wybudowania w warunkach samowoli budowlanej obiektów budowlanych wraz z przyłączami na działce nr [...] w Z., gmina K. Postanowienie to wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: I. i W. B., w trakcie wszczętego z urzędu postępowania w sprawie wybudowania przez nich w warunkach samowoli budowlanej obiektów budowlanych, złożyli wniosek o zawieszenie tegoż postępowania administracyjnego do czasu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazali, że zwrócili się do Rady Gminy o zmianę obowiązującego dla terenu ich nieruchomości w Z. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co ich zdaniem stanowi podstawę do zawieszenia toczącego się postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z 21 grudnia 2010 r. nr [...] odmówił zawieszenia tegoż postępowania. W uzasadnieniu organ powołał regulację art. 97 § 1 k.p.a., argumentując że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku stron i zawieszenia postępowania z urzędu. Podobnie, zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a., nie zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania na żądanie strony. Organ wskazał też, że w postanowieniu z dnia 30 listopada 2010 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy istniejących obiektach budowlanych oraz nałożył na strony obowiązek przedłożenia w terminie 90 dni niezbędnych dokumentów w celu ewentualnej legalizacji budowy obiektów budowlanych. W odniesieniu do nieruchomości stron obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy z dnia 27 marca 2007 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]). Zdaniem organu, złożenie przez stronę wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może mieć wpływu na toczące się postępowanie, gdyż obowiązujące prawo nie przewiduje podejmowania decyzji w oparciu o ewentualne - przyszłe i niepewne zdarzenia. Na powyższe postanowienie strony wniosły zażalenie podnosząc, że zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania z uwagi na fakt, że wydanie decyzji w przedmiocie samowoli budowlanej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. W postanowieniu z dnia 24 stycznia 2011 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu powołano treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie tegoż organu, postępowanie w sprawie ewentualnej zamiany planu zagospodarowania przestrzennego nie powoduje wstrzymania działań organu nadzoru budowlanego, gdyż nie zachodzi tu sytuacja zagadnienia wstępnego, uzasadniająca wydanie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania. W skardze na powyższą decyzję strony domagały się uchylenia niekorzystnych dla nich rozstrzygnięć organów administracji. W uzasadnieniu wskazano na fakt nieświadomości w zakresie uregulowań prawnych związanych z koniecznością uzyskania pozwolenia na wybudowanie przedmiotowych obiektów budowlanych. Strony podniosły, że ich zdaniem fakt złożenia wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien skutkować rozpatrzeniem go, a skoro tak, to zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania dotyczącego legalizacji samowoli budowlanej, gdyż występuje tu zagadnienie wstępne, mające wpływ na kwestię tejże legalizacji. Skarżący podnieśli, że wybudowane przez nich obiekty budowlane wpisują się w architekturę otoczenia, nie szkodzą środowisku i są zgodne z wymogami obowiązującego planu miejscowego. W ocenie skarżących, decyzje organów są niezrozumiałe, gdyż odbiera się im szansę pozytywnego uregulowania sprawy, mimo istnienia pozytywnych przesłanek do zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przytoczone w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wydane przez organy administracji postanowienia są zgodne z prawem. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje do rozstrzygnięcia zagadnienie wstępne, organ administracji obowiązany jest zawiesić postępowanie. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innej kwestii, mającej istotne znaczenie dla tegoż postępowania, stanowiącej wypowiedź co do uprawnienia, obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego lub innych okoliczności mających istotne znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne musi być w toku (bezsporne w niniejszym stanie faktycznym), zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tą ostatnią przesłankę to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem kwestia uchwalenia, bądź też nie – zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przez Radę Gminy nie stanowi rozstrzygnięcia prawnego warunkującego możliwość wydania orzeczenia merytorycznego w przedmiotowej sprawie, dotyczącej legalizacji samowoli budowlanej. Zaznaczyć bowiem należy, na co już wskazywały organy administracji orzekające w sprawie, że ewentualne zmiany w planie miejscowym Gminy K. są zdarzeniem przyszłym i niepewnym, tym bardziej takie zmiany, jakich oczekują skarżący. Takie zdarzenie zaś nie może stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem nie stanowi ono faktu prawotwórczego, który w jakikolwiek realny sposób może na obecnym etapie wpłynąć na rozstrzygnięcie wydane przez organ na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane. Nadmienić przy tym należy, że teren, na którym znajduje się działka skarżących objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 27 marca 2007 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]). W postanowieniu z dnia 8 listopada 2010 r. o wstrzymaniu robót budowlanych organ I instancji zobowiązał skarżących do przedłożenia zaświadczenia wójta gminy o zgodności budowy z ustaleniami tegoż planu. Istnieje zatem akt prawa miejscowego, w oparciu o który wójt gminy dokona – dla potrzeb już toczącego się postępowania legalizacyjnego - oceny zgodności zamierzenia budowlanego skarżących z punktu wodzenia postanowień o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać też należy, że rada gminy nie ma obowiązku uwzględniać wniosku mieszkańców, domagających się zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i kompetencja do dokonywania takich zmian w planie, w tym zwłaszcza decydowania, czy takie zmiany są w ogóle potrzebne i zasadne, leży w jej wyłącznej gestii. Brak jest bowiem przepisów prawnych zobowiązujących radę gminy do działania w kwestii zmiany planu miejscowego na wniosek. Niezależnie zatem od tego, że zagadnieniem wstępnym, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie można uczynić kwestii przyszłej i niepewnej, to dodatkowo w przedmiotowej kwestii istnieje w/w uchwała Rady Gminy z 27 marca 2007 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o którą wymagane przez organ nadzoru budowlanego zaświadczenie o zgodności zamierzania budowlanego skarżących może być wydane. Mając na uwadze powyższe i fakt, że zarzuty skarżących nie znalazły uzasadnienia w przepisach prawa Sąd, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami), oddalił skargę.