II SA/Po 941/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2013 r. sprawy ze skargi B. K. i W. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem; oddala skargę Decyzją z dnia [...] 2012 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", umorzył postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia przez M. D. robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, polegających na wykonaniu zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej, łączącej wewnętrzną instalację zakładu [...] ze zbiornikiem [...], składającej się w szczególności z rurociągu i [...] studzienek rewizyjnych, przebiegającej przez działki nr [...], na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego prowadzenia powyżej opisanych robót budowlanych. Podczas jego trwania ustalono, w czasie trwania kontroli w dniu w dniu [...] 2011 r. ustalono, że budynek produkcyjny [...], należący do M. D., znajdujący się na działce nr [...] w [...] jest połączony ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki, położonym na działce nr [...], za pomocą zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej o łącznej długości [...] m., składającej się z [...] studzienek rewizyjnych oraz rurociągu. Instalacja ma następujący przebieg: 1) odcinek pomiędzy budynkiem [...] i studzienką rewizyjną [...] posiada długość około [...] m. i znajduje się na działce nr [...]; 2) odcinek pomiędzy studzienkami rewizyjnymi [...] i [...] posiada długość około [...] m. i znajduje się na działce nr [...]; 3) odcinek pomiędzy studzienkami rewizyjnymi [...] i [...] posiada długość około [...] m. i znajduje się ma działkach nr [...]; 4) odcinek pomiędzy studzienką rewizyjną [...] i zbiornikiem bezodpływowym posiada długość około [...] m i znajduje się na działce nr [...]. Przeprowadzona kontrola organu nadzoru budowlanego wskazała, że każda ze studzienek posiada twarde dno, najprawdopodobniej z betonu. Ponadto w studzienkach widoczne są znajdujące się w nich ścieki oraz wloty i wyloty z rur PCV, zaś ich głębokość wynosi: [...] – ok. 70 cm; [...]-ok. 80 cm; [...]-ok. 95 cm. Każda ze studzienek posiada pokrywę betonową o grubości 15 cm. Na podstawie oględzin zewnętrznych ustalono, że ścieki z budynku [...] są odprowadzane zewnętrzną instalacją sanitarną do nowo wybudowanego zbiornika na odpady ciekłe na działce [...], który został pobudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2011 r. Zastępuje on zlikwidowany zbiornik do gromadzenia ścieków zlokalizowany na działce [...]. Zarówno zbiornik na ścieki jak i wybudowana samowolnie zewnętrzna instalacja kanalizacyjna łącząca budynek [...] ze zbiornikiem na działce [...] są funkcjonalnie związane z budynkiem zakładu [...] i zapewniają możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynek [...] położony na działce [...] działa legalnie i posiada pozwolenie na użytkowanie. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że zewnętrzną instalację kanalizacji sanitarnej łączącą budynek [...] ze zbiornikiem na odpady ciekłe należy kwalifikować jako "urządzenie budowlane", związane z obiektem budowlanym, o którym mowa art. 3 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane. Zapewnia ona bowiem użytkowanie obiektu budowlanego ([...]) zgodnie z jego przeznaczeniem i jest urządzeniem instalacyjnym. Organ wyjaśnił również, że zewnętrzna instalacja kanalizacyjna, o której mowa powyżej, nie może występować samoistnie, wobec czego nie należy jej również traktować jako budowy niezależnego obiektu budowlanego. Tym samym nie jest ona obiektem budowlanym ani częścią obiektu w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane i podlega reżimowi określonemu w art. 50 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przed wykonaniem powyższych robót inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czego jednakże zaniechał. Wobec stwierdzenia, że roboty budowlane zostały już wykonane organ, na podstawie art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, odstąpił od wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Równocześnie, z uwagi na fakt przedłożenia w dniu 30 kwietnia 2012 r. ekspertyzy budowlanej z której wynikało, że kanalizacja sanitarna została wykonana prawidłowo i nie narusza obowiązujących przepisów – organ nadzoru budowlanego nie miał podstawy do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 51 ust. 1, pkt. 1 albo pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, lecz zobowiązany był do umorzenia postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. i W. K. reprezentowani przez pełnomocnika – J. K. wskazując, że nie są zadowoleni z wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sprawie legalności robót budowlanych polegających na wykonaniu zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej, łączącej wewnętrzną instalację zakładu [...] ze zbiornikiem bezodpływowym, przebiegającej przez działki nr [...], na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazano, że organ odwoławczy, pismem z dnia [...] lipca 2012 r. zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego niezwłoczne przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w celu uzyskania dowodów i materiałów w sprawie, poprzez: 1. przesłanie do siedziby tutejszego Inspektoratu decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 2011 r. wraz z projektem budowlanym; 2. ustalenia czy budowa wynikająca z powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę została zakończona, a jeśli tak to czy zgłoszono zawiadomienie o zakończeniu budowy, czy też uzyskano decyzję pozwolenia na użytkowanie; 3. ustalenie daty, kiedy powstała samowolnie wykonana zewnętrzna instalacja kanalizacji-sanitarnej, łącząca wewnętrzną instalację zakładu [...] ze zbiornikiem bezodpływowym, składająca się w szczególności z rurociągu i [...] studzienek rewizyjnych, przebiegająca przez działki nr [...] na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Dodatkowo wezwano W. W. – osobę, która sporządziła ekspertyzę techniczną, do wykazania, w oparciu o jakie przepisy została ona sporządzona. W odpowiedzi ekspert wyjaśnił, że przedmiotowa instalacja jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75 poz. 690, ze zm.). W dalszej części uzasadniania organ wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zakwalifikował samowolę budowlaną polegającą na wykonaniu zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej, łączącej wewnętrzną instalację zakładu [...] ze zbiornikiem bezodpływowym, jako samowolne wykonanie urządzenia budowlanego. Jak wyjaśniono, urządzeniem budowlanym zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane jest urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietnik. Zebrany materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowa samowola budowlana polegała na wykonaniu przez inwestora zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej, łączącej wewnętrzną instalację zakładu [...] ze zbiornikiem bezodpływowym, składającą się z ok. [...] m odcinka z rury PCV oraz [...] studzienek rewizyjnych, przebiegającej przez działki nr [...], na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Podczas wykonywania przedmiotowej samowoli budowlanej, zaadoptowano istniejącą studzienkę betonową, która obecnie stanowi część zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej tj. studzienkę rewizyjną. Z uwagi na fakt, iż istniejąca studzienka stanowi fragment samowoli budowlanej, zarówno organ powiatowy jak i odwoławczy potraktował wykonanie tej studzienki oraz podłączenie jej do powstałej instalacji jako jedną inwestycję. Dodatkowo podniesiono, że przedmiotowa instalacja podłączona jest do zbiornika bezodpływowego położonego wykonanego w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu wykonanie przedmiotowego urządzenia budowlanego wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ inwestor nie uzyskał powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę, w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają (w przypadku zakończenia robót budowlanych) przepisy art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowiące, iż przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 powyższej ustawy stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały zakończone w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z przedłożonej ekspertyzy technicznej wynika, że prace budowlane zostały wykonane zgodnie przepisami technicznymi, normami budowlanymi oraz wiedzą i sztuką budowlaną, co przesądziło o braku podstaw do nakładania obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy zauważył jednakże, odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych, że w przedmiotowej sprawie konieczne było wobec tego wydanie decyzji o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wobec powyższego organ uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, co do istoty sprawy. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. i W. K. reprezentowani przez radcę prawnego G. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili przedmiotowym decyzjom: 1) naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji, że część wybudowanej instalacji przebiega przez nieruchomość skarżących, którzy nie wyrazili zgody na jej przebieg; 2) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ich zastosowanie; 3) naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i wadliwe uznanie, że przedmiotowa samowola budowlane stanowi przypadek inny niż określony w powyższym artykule. W ocenie skarżących organy administracji wadliwie przyjęły, że przedmiotowa instalacja, która stanowi urządzenie budowlane nie jest obiektem budowlanym lub jego częścią w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlana. Skarżący w szczególności odwołali się do orzeczeń sądów administracyjnych oraz wywiedli, że w dyspozycji art. 50 ustawy Prawo budowlane znajdują się tylko roboty budowlane nie będące budową w rozumieniu art. 3 pkt. 6 ustawy Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie doszło jednakże do budowy obiekty budowlanego, do którego zaliczyć należy budowę urządzenia technicznego ściśle związanego z budynkiem [...], stąd w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który uchylił postanowienie Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia przez M. D. robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, polegających na wykonaniu zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej, łączącej wewnętrzną instalację zakładu [...] ze zbiornikiem bezodpływowym, składającej się w szczególności z rurociągu i [...] studzienek rewizyjnych, przebiegającej przez działki nr [...], na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jak wskazuje analiza akt sprawy, poza sporem pozostaje okoliczność samowolnego wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Wątpliwości skarżących budzi jednakże dokonana przez organy administracji publicznej klasyfikacja dokonanych robót, a w konsekwencji zastosowany tryb legalizacji robót budowlanych. Zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji przyjęły, że przedmiotowe roboty budowlane polegające na wykonaniu zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej łączącej budynek [...] ze zbiornikiem na odpady ciekłe należy kwalifikować jako "urządzenie budowlane", związane z obiektem budowlanym, o którym mowa art. 3 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane. Zbudowana instalacja zapewnia bowiem użytkowanie obiektu budowlanego ([...]) zgodnie z jego przeznaczeniem i jest urządzeniem instalacyjnym. W ocenie organów zewnętrzna instalacja kanalizacyjna, o której mowa powyżej, nie może występować samoistnie, wobec czego nie należy jej również traktować jako budowy niezależnego obiektu budowlanego. Stanowisko powyższe uznać należy za prawidłowe. W myśl art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast stosownie do treści art. 3 pkt 9 ustawy przez użyte w ustawie pojęcie "urządzenia budowlane" należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 lit. a powyższej ustawy urządzenia techniczne stanowiące wraz z budynkiem całość techniczno-użytkową stanowią element budynku i ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym, oznacza to także budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. W tym miejscu wskazać należy na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt OPS 20/99, ONSA 2000, Nr 4, poz. 133, gdzie wskazano, że wykonywanie lub wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym urządzenia budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie jest budowaniem obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 48 tej ustawy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny jeżeli w myśl art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przyłącze wodociągowe jest urządzeniem budowlanym, to z uwzględnieniem pojęcia robót budowlanych, przez które rozumieć należy budowę, ale także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu, trzeba przyjąć, że połączone z istniejącym już budynkiem przyłącze wodociągowe niebędące obiektem budowlanym, dające się rozłączyć z budynkiem już istniejącym bez istotnego dla niego uszkodzenia, nie jest również częścią obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Powyższe roboty budowlane stanowią wiec inny przypadek robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r. sygn. OPS 3/97, ONSA 1998, Nr 1, poz. 3). Nie ulega wątpliwości, że wybudowana przez inwestora instalacja sanitarna, służy odprowadzaniu ścieków z budynku [...] do nowo wybudowanego zbiornika na odpady ciekłe na działce [...], będąc równocześnie funkcjonalnie związaną z budynkiem i zapewniając możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Jak wynika z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. została ona wykonana po wybudowaniu zbiornika bezodpływowego w miesiącach sierpień – wrzesień. W ocenie Sadu powyższe ustalenia faktyczne wskazują na prawidłowość przyjętej przez organy nadzoru budowlanego kwalifikacji przedmiotowej instalacji zewnętrznej kanalizacji sanitarnej jako urządzenia budowlanego, na którego montaż wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, gdyż nie została ona wprost wymieniona w przepisach art. 29 – 31 ustawy Prawo budowlane wyłączających konieczność uzyskania na tego rodzaju inwestycję pozwolenia na budowę. Została ona bowiem zrealizowana już po wybudowaniu budynku i da się rozłączyć z budynkiem, z którym jest połączona bez istotnego dla niego uszkodzenia. Wobec powyższego organy prawidłowo orzekły o konieczności przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o treść art. 50 ustawy Prawo budowlane. Ponieważ w przedmiotowej sprawie roboty budowlane zostały już ukończone organ prawidłowo, w oparciu o treść art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nie wstrzymał ich prowadzenia. Równocześnie, ponieważ z przedłożonej ekspertyzy technicznej wynikało, że prace budowlane zostały wykonane zgodnie przepisami technicznymi, normami budowlanymi oraz wiedzą i sztuką budowlaną, brak było podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązek doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie konieczne było jednakże wydanie decyzji o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Mieć bowiem należy na względzie, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądu administracyjnego w przypadku, gdy nie zachodzi potrzeba nakładania na inwestorów obowiązków wynikających z powyższego przepisu ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do odstąpienia od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1344/05 dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego nie uwzględnienia w zaskarżonej decyzji, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane na ich nieruchomości, wskazać należy, że w ramach postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 50 ustawy Prawo budowlane, nie ma konieczności uzyskania zgody właścicieli nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja. Wszelkie roszczenia związane z naruszeniem własności mogą być dochodzone jedynie przed sądem powszechnym (por. uchwała NSA z dnia 10.01.2011 sygn. akt. II OPS 2/10). Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, zaś wydana przez niego decyzja odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.