II GSK 860/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2382/12 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 13 sierpnia 2012 r. nr 170/12 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od W. K. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2382/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 13 sierpnia 2012 r. nr 170/12 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu pomocy ze środków unijnych, uchylił wymienioną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E.z dnia 15 maja 2012 r. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w E. k. L.stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia 23 września 2011 r. nr, przyznającej W. K. (dalej: "skarżący") pomoc finansową, z zastrzeżeniem dopełnienia warunków z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom", w związku z niespełnieniem przez niego warunku określonego w § 17 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 r. (Dz. U. Nr 200, poz. 1443 ze zm.) i niezłożeniem wniosku o płatność w terminie 180 dni (§ 16 ust.1 rozporządzenia). Skarżący w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podniósł, że nie otrzymał wspomnianej decyzji z dnia 23 września 2011 r. Prezes ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego decyzja z dnia 23 września 2011 r. w przedmiocie przyznania skarżącemu pomocy finansowej z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom", z zastrzeżeniem wypełnienia warunków w niej określonych, została doręczono prawidłowo, w trybie doręczenia zastępczego, stosownie do przepisów art. 44 k.p.a. Przepisy art. 44 k.p.a., według stanu prawnego na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, miały następujące brzmienie: Art. 44. § 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Prawidłowość doręczenia decyzji wynika z adnotacji zamieszczonych na przesyłce, iż w dniu 28 września 2011 r. przesyłkę awizowano, w dniu 5 października 2011 r. awizowano powtórnie, zaś w dniu 13 października 2011 r. opatrzono stemplem "Zwrot. Nie podjęto w terminie". Z powyższych względów termin 180 dni na złożenie wniosku upływał w dniu 10 kwietnia 2012 r. Niewykonanie przez skarżącego powyższego obowiązku we wskazanym terminie skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia o wygaśnięciu decyzji z dnia 23 września 2011 r. Termin ten, jak podkreślił Prezes ARiMR, jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu. Skarżący na powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który wspomnianym na wstępie wyrokiem, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie błędnie przyjęto, iż doręczenie zastępcze decyzji z dnia 23 września 2011 r. zostało dokonane w sposób wskazany w art. 44 k.p.a. Doręczenie zastępcze wywiera określone skutki prawne względem adresata decyzji, zatem warunki tej formy doręczenia winny być ściśle przestrzegane. Zawiadomienie o doręczeniu przesyłki powinno zawierać informację o miejscu pozostawienia pisma oraz o możliwości jego odbioru w sytuacji, gdy nie jest możliwe doręczenie adresatowi osobiście lub innym osobom. W ocenie Sądu pierwszej instancji brak takiej informacji jest równoznaczny z niespełnieniem wymogów określonych w art. 44 k.p.a. Dlatego w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia fikcji doręczenia zastępczego. Wadliwe doręczenie decyzji ma ten skutek, że decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego i w konsekwencji nie rodzi skutków prawnych w stosunku do jej adresata. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, o fakcie złożenia przesyłki na czas określony w placówce pocztowej należy umieścić adnotację doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie, zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma, pieczęci urzędu pocztowego i daty lub wzmianki o awizowaniu przesyłki, nie może być uznane z wystarczające dla potrzeb spełnienia przesłanek ustanowionych w art. 44 k.p.a. Jak przypomniał Sąd pierwszej instancji, przesyłka zawierająca decyzję skierowaną do skarżącego była dwukrotnie awizowana (28 września 2011 r. i 5 października 2011 r.) i pozostawiona na okres 14 dni w placówce pocztowej. Zwrot jej nastąpił w dniu 13 października 2013 r. z uwagi na jej niepodjęcie w terminie. Sąd pierwszej instancji stwierdził brak podpisu listonosza oraz informacji o miejscu doręczenia awiza oraz o miejscu pozostawienia przesyłki w związku z niemożliwością jej doręczenia adresatowi. Wymienione uchybienia, zdaniem Sądu pierwszej instancji, skutkują brakiem podstaw do przyjęcia w stosunku do skarżącego fikcji doręczenia zastępczego wspomnianej wyżej decyzji, w rozumieniu art. 44 k.p.a. Prezes ARiMR wywiódł skargę kasacyjna od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach zaskarżenia wskazanych w przepisach art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie: • prawa materialnego, tj. art. 44 § 2 k.p.a., poprzez błędną jego wykładnię, że przepis ten nakazuje, aby doręczający na potwierdzeniu odbioru umieszczał inne niż przewidziane w art. 44 § 2 k.p.a. informacje, takie jak możliwość i miejsce odbioru korespondencji oraz podpis listonosza. • naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, co skutkowało jej uchyleniem. Jak zarzucono, Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował art. 44 k.p.a., gdyż z tego przepisu nie wynika wymóg umieszczenia na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wspomnianych informacji, tj. miejsca oraz terminu odebrania awizowanej przesyłki. Wymóg taki, zdaniem organu, odnosi się wyłącznie do druku awizo. Tym samym w zaskarżonym wyroku wadliwie ustalono, że nie zostały spełnione wymogi zastępczego doręczenia omawianej decyzji, w trybie art. 44 k.p.a. Urząd Pocztowy, informując organ o awizowaniu przesyłki na odwrocie koperty, zaświadczył w ten sposób o zrealizowaniu zawiadomienia, zgodnie z wymogami art. 44 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny i prawidłowo ustalony. Sporna jest jedynie okoliczność, czy w sprawie istniały podstawy dla uznania prawidłowości doręczenia skarżącemu decyzji w trybie przepisów art. 44 k.p.a. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zmierzają w istocie do zakwestionowania przyjętej przez Sąd pierwszej instancji oceny w kwestii doręczenia skarżącemu decyzji z dnia 23 września 2011 r. o przyznaniu płatności w ramach programu "Ułatwiane startu młodym rolnikom". Jak już wskazano, zdaniem Prezesa ARiMR, Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że doręczenie decyzji nastąpiło z naruszeniem wymogów określonych w art. 44 § 2 k.p.a. gdyż na zwrotnym potwierdzeniu odbioru korespondencji organu brak jest podpisu listonosza oraz informacji o możliwości i miejscu odbioru przesyłki. Wystąpienie tych elementów jest, w ocenie Sądu pierwszej instancji, konieczne do przyjęcia przez organ domniemania doręczenia zastępczego na zasadach określonych w art. 44 k.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej, o czym była już mowa, są zasadne. Doręczenie przewidziane w przepisach art. 44 k.p.a. określane jest jako doręczenie zastępcze, stwarzające domniemanie doręczenia decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgadzając się z Prezesem ARiMR, jeśli na nieodebranej przesyłce, zwróconej przez pocztę nadawcy, umieszczona jest informacja o awizowaniu i powtórnym awizowaniu przesyłki, opatrzone podpisem doręczyciela i datami tych czynności, dokument ten stanowi dowód na okoliczność zawiadomienia adresata o możliwości, miejscu i czasie odbioru przesyłki. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, w sytuacji niemożności doręczenia przesyłki adresatowi osobiście lub innym osobom, na gruncie przepisów art. 44 k.p.a. brak jest wymogu zamieszczenia na przesyłce danych dotyczących miejsca pozostawienia pisma oraz o możliwości jego odbioru. Te dane zamieszcza się na awizie przeznaczonym dla adresata, nie zaś na przesyłce. Z tych względów trafnie skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 44 § 2 k.p.a., gdyż wbrew stanowisku w zaskarżonym wyroku z powyższego przepisu nie wynika wymóg umieszczenia na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wspomnianych informacji, tj. miejsca oraz terminu odebrania awizowanej przesyłki. Wymóg taki odnosi się wyłącznie do druku awizo. Urząd Pocztowy, informując organ o awizowaniu przesyłki na odwrocie koperty, zaświadczył w ten sposób o zrealizowaniu zawiadomienia, zgodnie z wymogami art. 44 k.p.a. Dlatego w zaskarżonym wyroku wadliwe ustalono brak spełnienia wymogów zastępczego doręczenia omawianej decyzji, w trybie przepisów art. 44 k.p.a. Ponadto, co należy zauważyć, domniemanie doręczenia przesyłki, o jakim mowa w art. 44 § 4 k.p.a., jest domniemaniem usuwalnym. Może być ono obalone przeciwdowodem, np. przez złożenie reklamacji operatorowi pocztowemu. W tym stanie sprawy Sąd pierwszej instancji naruszył wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 44 § 2 k.p.a. Natomiast w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.