V SA/Wa 2292/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... sierpnia 2012 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. z dnia ... czerwca 2012 r. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi z... sierpnia 2012 r. wniesionej przez S. B. (zwanego dalej Skarżącym) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes Agencji) z dnia ... sierpnia 2012 r. nr ... utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R.(dalej: Dyrektor Oddziału) z dnia ...czerwca 2012 r. Nr ... o stwierdzeniu nieważności decyzji Nr ... z dnia ...stycznia 2010 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2009. Stan sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia ... stycznia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przyznał Skarżącemu – w związku z wnioskiem z dnia ... maja 2009 r. - płatność ONW na rok 2009 w łącznej wysokości ... zł. Powierzchnia stwierdzona na obszarze ONW strefa ze specyficznymi utrudnieniami wyniosła ... ha, natomiast powierzchnia ONW strefa nizinna I – ... ha. Pismem z dnia ... maja 2012 r. Dyrektor Oddziału zawiadomił Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego, wskazując iż w sprawie należy ustalić czy decyzja ta nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Decyzją z dnia ... czerwca 2012 r. nr ... Dyrektor Oddziału stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia ... stycznia 2010 r. W uzasadnieniu organ podniósł, iż Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz § 3 ust 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2009 nr 40 poz. 329 z późn. zm.). Zdaniem Dyrektora Oddziału Kierownik Biura Powiatowego nie przeprowadził prawidłowego postępowania wyjaśniającego, które było niezbędne przed wydaniem decyzji. Kontrola administracyjna, na podstawie której ustalono powierzchnię uprawnioną do płatności w granicach działek rolnych o identyfikatorach "..." (położonej na działce ewidencyjnej nr ...) oraz "..." (położonej na działkach ewidencyjnych nr ...) została przeprowadzona nieprawidłowo i decyzją z dnia... stycznia 2010 r. przyznana została płatność do powierzchni w części ewidentnie do niej nieuprawnionej, co stanowi rażące naruszenie prawa tj. § 3 ust 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, który stanowi, że wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni deklarowanej przez rolnika do płatności ONW na działkach rolnych. Natomiast powierzchnia stwierdzona gruntów rolnych nie została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16). W odwołaniu od ww. decyzji Skarżący wskazał, iż powierzchnie działek zadeklarowanych we wniosku z dnia ... maja 2009 r. są zgodne ze stanem faktycznym i zgodne tym samym z zapisami w aktach notarialnych, księgach wieczystych oraz rejestrach gruntów. Wszczęcie postępowania po tylu latach, budzi zdumienie Skarżącego tym bardziej, iż wniosek był kilkakrotnie weryfikowany przez pracowników ARiMR. Decyzją z... sierpnia 2012 r. nr ..., Prezes Agencji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału. Akceptując ustalony stan faktyczny i prawny sprawy uznał, iż w sprawie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności ONW, gdyż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 156 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ II instancji wyjaśnił, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i niestwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Zdaniem Prezesa Agencji Kierownik Biura Powiatowego przyznając Skarżącemu płatności ONW na 2009 r. bez uwzględnienia wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) wyznaczonego na działkach ewidencyjnych o numerach: ..., stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit, c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, naruszył art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w związku z art. 7 i 77 §1k.p.a. Tym samym, zdaniem organu II instancji Dyrektor ...Oddziału Regionalnego ARiMR zasadnie stwierdził nieważność ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organ wyjaśnił również , odnosząc się do oświadczeń Skarżącego zwartych w odowłaniu, iż na potrzeby przyznawania pomocy z tytułu ONW odnośnie do każdej działki referencyjnej ustala się maksymalny kwalifikowalny obszar. Ten maksymalny kwalifikowalny obszar określony w systemie identyfikacji działek rolnych dla danej działki ewidencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, obejmując m.in. grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe. Ponadto organ podkreślił, że definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do przyznania pomocy określona w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, na podstawie której wyznaczana jest powierzchnia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, różni się od definicji użytków rolnych określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454, z późn. zm.), na podstawie której określane są powierzchnie użytków rolnych w ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Podobnie informacje wskazywane w aktach notarialnych, bądź zawarte w księgach wieczystych oparte są na założeniach definiowanych w odmienny sposób od przytoczonych powyżej i wynikających z przepisów wspólnotowych zasad odnoszących się do ustalania powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru. A zatem powierzchnie wskazane w aktach notarialnych, czy w księgach wieczystych nie są tożsame z powierzchnią maksymalnego kwalifikowalnego obszaru i tym samym nie mogą stanowić powierzchni, do której przyznawana jest pomoc z tytułu ONW. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr ... z dnia ...sierpnia 2012 r. S. B. oświadczył, iż podtrzymuje wszystkie swoje zastrzeżenia zawarte w odwołaniu od decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR w R. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa,v.art.145§1 p.p.s.a.). Zgodnie z art.134§1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi. Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w granicach kompetencji przysługujących na podstawie ww. ustaw sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzją ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie należy zaznaczyć, że kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Jako podstawa prawna decyzji wydanej przez Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. (dalej: Dyrektor Oddziału) orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jako organ I instancji, wskazany został między innymi przepis art.156§1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.), stanowiący, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym z orzeczeń sądów administracyjnych zacytowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR "Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny" - wyrok NSA w Warszawie V SA 2998/99 z dnia 26.09.2000 r. "O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą" - wyrok NSA w Warszawie III SA 1935/99 z dnia 11.08.2000 r. Tak więc nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie przepisu art.156§1 pkt 2 k.p.a. W rozpoznanej sprawie Dyrektor Oddziału orzekając jako organ I instancji uznał, że decyzja z dnia ...stycznia 2010r. wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR P. o przyznaniu skarżącemu płatności ONW za 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2009 nr 40 poz. 329 ze zm.;dalej rozporządzenie). Naruszenie prawa miało polegać na nieprawidłowym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w szczególności nieprawidłowym przeprowadzeniu kontroli administracyjnej i w konsekwencji przyznaniu płatności ONW do powierzchni większej niż powierzchnia gruntów rolnych ustalonych w oparciu o system informacji graficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16,ze zm.; dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009). Natomiast orzekający jako organ II instancji Prezes ARiMR stwierdził, że decyzja z dnia... stycznia 2010r. wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR P. rażąco narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 21 ust.2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( Dz.U. Nr 64, poz.427 ze zm.) zwanej dalej "ustawą PROW" w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem Kierownik Biura Powiatowego przyznał płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do ich przyznania na poszczególnych działkach ewidencyjnych zgodnie wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych stosownie do treści art.24 ust.1 lit.c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L.2004.141.18,;dalej rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004). Odnosząc się do stwierdzenia orzekającego jako organ I instancji Dyrektora Oddziału, że decyzja o przyznaniu pomocy ONW za 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem §3 ust.1 rozporządzenia, Sąd wyjaśnia, że przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji stanowił, że wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni deklarowanej przez rolnika do płatności ONW na działkach rolnych. Trudno więc mówić o naruszeniu tego właśnie przepisu w sytuacji przyznania rolnikowi płatności do deklarowanych gruntów. Odnosząc się do wskazanego przez organ II instancji rażącego naruszenia przepisu art. 21 ust.2 pkt 1 i 2 ustawy PROW, jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji , Sąd wyjaśnia, że przepis ten stanowi, iż w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepisy art. 7 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności) i art. 77§1 k.p.a., których rażące naruszenie również zostało wskazane przez Prezesa ARiMR stanowią, że toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jak wyżej wyjaśniono cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu, przez ich proste zestawienie ze sobą. Natomiast w rozpoznawanej sprawie dla stwierdzenia, czy decyzja o przyznaniu płatności została wydana z naruszeniem prawa konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie określenia maksymalnej kwalifikowanej powierzchni dla każdej z działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Dopiero po dokonaniu porównania powierzchni działek wskazanych we wniosku z powierzchniami działek w systemie identyfikacji działek rolnych można było ustalić, czy powierzchnie te są niezgodne i następnie ustalić, czy płatność przyznano do działki większej niż powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza PEG wyznaczona dla danej działki. Jeżeli w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury w zakresie nieprawidłowego ustalenia wielkości działek , do których mogą być przyznane płatności ONW, to naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Dodatkowo należy podkreślić, że w toku postępowania dotyczącego przyznania skarżącemu płatności ONW za 2009 r. prowadzone było postępowanie kontrolne, w wyniku którego ustalono, ze powierzchnia uprawniona jest mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana i w konsekwencji przyznano płatności ONW w pomniejszonej wielkości. Nie można więc stwierdzić, że w tym postępowaniu nie sprawdzono wielkości działek pod kątem zasadności objęcia ich płatnościami ONW. Powzięcie wątpliwości co do nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, które mogło skutkować zawyżeniem kwoty przyznanej płatności nie stanowi podstawy do uznania, że postępowanie to zostało przeprowadzone z rażącym naruszenia prawa, a co za tym idzie ewentualne nieprawidłowości nie mogą być konwalidowane wzruszeniem decyzji w trybie postępowania nadzwyczajnego - nieważnościowego. Wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić w rozpoznanej sprawie, w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć , iż treść decyzji jaką podjął Kierownik Biura ARiMR o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 kpa. W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wnioskodawcy płatności, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Zgodnie z dyspozycją art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.