II SA/Ke 827/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2013r. sprawy ze skargi H.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z [...], znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołań H. G. oraz J. i S. B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 sierpnia 2012 r. nakładającą na H. G. obowiązek wykonania w terminie do 31 grudnia 2012 r. przeróbek niezbędnych do doprowadzenia budynku gospodarczego o wymiarach w rzucie ok. 20,05 x 10,10m, znajdującego się na działce ewid. 45/2 w m. P. 14a gm. G. usytuowanego przy granicy działki nr ewid. 44/2 stanowiącej własność J. B. i S. B., do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi poprzez zlikwidowanie okapu od strony północnej, zamontowanie rynny odprowadzającej wody opadowe na teren własnej działki lub do dołów chłonnych, wykonanie usztywnienia więźby dachowej oraz wykonanie pod słupkami stalową blachę podwalinową. W uzasadnieniu Inspektor podał, że decyzją z 8 października 1990 r. wydaną na podstawie m.in. art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane Wójt Gminy G. nakazał H. G. wstrzymać roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego (na etapie wykonywania murów konstrukcyjnych wraz ze stropem) w terminie natychmiastowym, z uwagi na ich samowolne realizowanie, zabezpieczyć plac budowy przed wstępem osób postronnych oraz budynek przed wpływami atmosferycznymi przez nakrycie stropu papą, w terminie 3 dni od dnia otrzymania decyzji oraz przedłożenie w terminie do 5 listopada 1990 r., w celu uzyskania pozwolenia na kontynuowanie robót budowlanych, dokumentów stwierdzających rozgraniczenie z J. B., planu zagospodarowania działki, projektu budynku oraz wniosku o pozwolenie. Decyzją z [...] Wójt Gminy G. nakazał skarżącemu doprowadzenie wybudowanego budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami poprzez wykonanie przeróbek polegających na wykonaniu przebudowy konstrukcji dachu na jednospadową o spadzie na teren własnej działki z jednoczesnym wykonaniem w ścianie od strony granicy ogniomuru o grubości 25 cm i wysokości 30 cm ponad dach w terminie do 12 lutego 2012 r. Utrzymująca powyższe rozstrzygnięcie decyzja Wojewody K. z [...] została następnie uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego O/Z w Krakowie z 2 lipca 1992 r. W efekcie kolejnych odwołań nie doszło do wydania w sprawie decyzji ostatecznej, a z uwagi na zmianę właściwości organów administracji publicznej Kierownik Urzędu Rejonowego postanowieniem z [...] na podstawie art. 97 § 1 kpa zawiesił toczące się w sprawie postępowanie do czasu zakończenia prowadzonego przez Sąd Rejonowy postępowania rozgraniczeniowego tj. rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Postanowieniem z 3 lipca 2008 r. sygn. akt VII NS 485/05 Sąd Rejonowy dokonał rozgraniczenia działek nr ewid. 45/2 i 45/3. W wyniku rozpoznania apelacji wnioskodawcy i uczestników Sąd Okręgowy postanowieniem z 21 stycznia 2010 r. sygn. akt II Ca 1158/08 zmienił zaskarżone postanowienie dokonując stosownego rozgraniczenia. Postanowieniem z 13 października 2010 r. sygn. akt III CSK 197/10 Sąd Najwyższy odmówił przyjęcia do rozpoznania skargi kasacyjnej H. G. i M. G. od ww. rozstrzygnięcia sądu II instancji. Postanowieniem z [...] PINB podjął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. 45/2 w P.. Dokonane oględziny wykazały, że stan faktyczny nie uległ zmianie. W dniu 22 sierpnia 2012 r. organ I instancji wydał zaś opisane na wstępie rozstrzygnięcie. W odwołaniu od ww. decyzji H. G. zarzucił naruszenie art. 7 kpa poprzez niedokonanie naniesienia na gruncie granicy nieruchomości jego oraz J. B. dla ustalenia czy miary tej granicy przyjęte na mapie geodety odpowiadają faktycznemu przebiegowi granicy w sytuacji gdy kwestie te były w toku postępowania rozgraniczeniowego przed Sądem Rejonowym wielokrotnie zmieniane oraz nie wezwanie do udziału w sprawie w charakterze strony jego żony – M. G. mimo, że nieruchomość, na której znajduje się budynek jest także jej własnością. Zarzucił również, iż nie rozważono czy nakazane przeróbki budynku są konieczne dla osiągnięcia efektu zakładanego wydanym orzeczeniem, w szczególności w zakresie niszczenia dachu tego budynku, gdy dla spływu wody na nieruchomość skarżącego wystarczy zabezpieczenie tego budynku rynną o odpowiednim przekroju i odprowadzenie rur spustowych na jego nieruchomość do dołów chłonnych. J. i S. B. podnieśli, że zobowiązana do wykonania obowiązków winna być również M. G.. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Inspektor stwierdził, że odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. W jego ocenie ustalenia dokonane przez organ I instancji znajdują potwierdzenie w przeprowadzonych dowodach. Nie budzi przy tym wątpliwości, że obiekt budowlany będący przedmiotem skargi został wybudowany samowolnie pod rządami Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. i przepisy tej ustawy będą miały zastosowanie do usunięcia skutków powstałych naruszeń prawa. Zdaniem organu prawidłowo zostało w sprawie ustalone, że zastosowanie znalazły w niej przepisy art. 40-42 Prawa budowlanego z 1974 r. Podkreślono, że na terenie, na którym usytuowany został obiekt budowlany nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie można zatem stwierdzić czy znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, a tym samym brak było podstaw do orzeczenia rozbiórki tego obiektu w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Inspektor podniósł również, że w sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r. nakazująca wydanie nakazu rozbiórki w przypadku gdy obiekt budowlany powoduje, bądź w razie wybudowania powodowałby, niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Stwierdził, że obiekt stanowiący przedmiot niniejszej sprawy w obecnym usytuowaniu narusza obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Postępowanie wyjaśniające wykazało bowiem, że istnieje możliwość wykonania przeróbek określonych w sentencji decyzji organu I instancji, które w ocenie organu odwoławczego doprowadzą budynek gospodarczy do stanu zgodnego z przepisami. Organ zauważył, że jak wynika z akt sprawy dotyczących postępowania rozgraniczeniowego toczącego się przed Sądami Rejonowym i Okręgowym, obiekt usytuowany jest w odległości 0,10 do 0,20m od granicy z działką sąsiednią, podczas gdy zgodnie z § 272 ust. 3 ww. rozporządzenia budynek usytuowany przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o odporności REI 60, a dachy i tarasy powinny mieć spadki umożliwiające odpływ wód opadowych i z topniejącego śniegu do rynien i rur spustowych, na własny teren nieutwardzony działki (§ 319 ust. 1). Odległość obiektu budowlanego od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5m od okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem. Zatem, w ocenie organu, budynek który jest usytuowany w granicy działki w ogóle nie może posiadać okapu. WINB stwierdził, że adresatem decyzji winien być wyłącznie H. G. ponieważ po pierwsze to on jest inwestorem obiektu budowlanego, a po drugie zgodnie z danymi zawartymi w dziale II księgi wieczystej Nr [...] – jedynym właścicielem działki nr ewid. 45/2. Strony postępowania nie przedłożyły żadnego dokumentu obalającego domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z uwagi na to M. G. nie ma interesu prawnego do posiadania legitymacji strony w niniejszym postępowaniu. Skargę na decyzję WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył H. G. wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający art. 7, 77 § 1 kpa poprzez: 1) nie wezwanie do udziału w sprawie w charakterze strony jego żony – M. G. mimo, że nieruchomość na której znajduje się budynek jest także jej własnością i to właśnie brak jej uczestnictwa w sprawie rozgraniczeniowej stał się podstawą do uchylenia pierwszego z postanowień Sądu Rejonowego. Wskazał, że w dacie zakupu działki, tj. 10 lutego 1987 r. M. G. pozostawała z nim w związku małżeńskim, a więc nieruchomość ta weszła w skład majątku wspólnego. 2) nie rozważenie czy nakazane przeróbki budynku są konieczne dla osiągnięcia efektu zakładanego wydanym orzeczeniem, w szczególności w zakresie niszczenia dachu tego budynku gdy dla spływu wody na nieruchomość skarżącego wystarczy zabezpieczenie tego dachu rynną o odpowiednim przekroju i odprowadzenie rur spustowych na nieruchomość skarżącego do dołów chłonnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia podnieść w pierwszym rzędzie należy, że najistotniejsze ustalenia poczynione przez organy obu instancji są bezsporne i odpowiadają zebranym w sprawie dowodom. W szczególności, nie była kwestionowana okoliczność, że obiekt budowlany będący przedmiotem sprawy został wybudowany samowolnie pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm.). Zgodzić się więc należy z organem, że do usunięcia skutków powstałych naruszeń prawa będą miały zastosowanie przepisy ww. ustawy. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) przepisu art. 48 (dotyczącego obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zasadnie także organ przyjął, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. tj. obiekt budowlany nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, ani też nie powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Podkreślenia przy tym wymaga, ze nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40 tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1989 r. sygn. IV SA 83/89, ONSA 1989/11/38). Z uwagi na poczynienie przez organ prawidłowych ustaleń, iż możliwym jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w sprawie musiał znaleźć zastosowanie art. 40 ustawy z 1974 r. zobowiązujący właściwy terenowy organ administracji państwowej do wydania inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, do stanu zgodnego z przepisami. Ponieważ proces legalizacji, o którym mowa w tym przepisie, zawsze ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego, dlatego badanie przesłanek umożliwiających taką legalizację winno nastąpić przy zastosowaniu przepisów aktualnych. Nie ulega wątpliwości, że budynek będący przedmiotem niniejszej sprawy naruszał obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Jak wynika bowiem z prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego z 21 stycznia 2010r. w sprawie IICa 1158/08 o rozgraniczeniu, sporny budynek gospodarczy usytuowany jest na działce nr ewid. 45/2 w zasadzie w granicy z działką nr ewid. 44/2 (faktycznie bowiem w odległości 0,10 do 0,20 m od niej). Stosownie natomiast do § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia odległość budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Wprawdzie przepisy rozporządzenia przewidują w niektórych przypadkach możliwość usytuowania budynku w granicy z sąsiednią działką ( 12 ust.2 i 3 pkt 1, 2 i 4), jednak taki obiekt nie może posiadać okapu naruszającego prawo własności sąsiedniej nieruchomości. Nie można przyznać więc racji skarżącemu, że osiągnięcie efektu zakładanego zaskarżonym orzeczeniem byłoby możliwe przy użyciu rynny i rur spustowych, skoro doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami wymaga właśnie likwidacji okapu. Konsekwencją usytuowania budynku w granicy działki i związanego z tym obowiązku zlikwidowania okapu, musi być również zastosowanie § 28 ust. 2 rozporządzenia i zobowiązanie do zamontowania rynny, której usytuowanie nie będzie przekraczać zewnętrznego lica ściany północnej budynku oraz rur spustowych celem odprowadzania wód opadowych i z topniejącego śniegu na teren działki skarżącego. Zgodnie z tym przepisem w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Dach budynku powinien zaś mieć spadek umożliwiający odpływ wód opadowych i z topniejącego śniegu do rynien i wewnętrznych lub zewnętrznych rur spustowych (§ 319 ust.1). Pozostałych dwóch obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją, wynikających z ekspertyzy wykonanej w 1993r. przez prof. dra hab. L. F., a dotyczących poprawy stateczności budynku, skarżący nie kwestionował. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nie wezwania do udziału w sprawie w charakterze strony M. G., która - w ocenie autora skargi - winna brać udział w postępowaniu administracyjnym. Po pierwsze wskazać należy, że skarga została wniesiona przez H. G., a nie przez M. G.. Tymczasem tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu - co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa - jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu administracyjnego, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i do stosowania z tej przyczyny art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Wyjaśnić należy, iż przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) wiąże się ściśle z art. 147 kpa, stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu, zależy czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Zasadą jest bowiem, że prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10 oraz z 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 277/10 dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie od powyższego należy zgodzić się z organem, iż był związany zapisami w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr 45/2 z uwagi na domniemanie wiary publicznej ksiąg wieczystych, wynikające z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.), polegające na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to może być obalone przez przedstawienie dowodu mu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, albo w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym, organ administracji nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń w zakresie prawa własności nieruchomości, pozostających w sprzeczności z zapisami ujawnionymi w księdze wieczystej. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.