IV SA/Wa 1077/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. sprawy ze skargi L. Ć. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - IV SA/Wa 1077/12 U Z A S A D N I E N I E I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania L. C. (dalej "skarżącej") od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w C. z dnia [...] lipca 1958 r. nr [...], utrzymał decyzję Wojewody w mocy. II. Zaskarżona decyzja Ministra zapadła w następującym stanie faktycznym: 1. Orzeczeniem z dnia [...] lipca 1958 r. (dalej "orzeczeniem o przejęciu") Prezydium Rady Narodowej w C. (dalej "Prezydium Rady") orzekło o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej położonej w N. o powierzchni 37,0438 ha, stanowiącej własność F. K. (dalej odpowiednio "nieruchomość" oraz "poprzednik prawny skarżącej"). 2. Wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu. We wniosku podniesiono, że pozbawienie poprzednika prawnego skarżącej władania, a następnie własności nieruchomości było bezprawne, albowiem postanowieniem Sądu Okręgowego w P. – Wydział Zamiejscowy w T. z dnia [...] października 1950 r. umorzono postępowanie karne wobec właściciela nieruchomości o odstępstwo od narodowości polskiej w czasie wojny. 3. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu. 4. Skarżąca wniosła do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody. III. Rozpatrzywszy odwołanie od decyzji Wojewody zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., Minister utrzymał decyzję Wojewody w mocy. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, Minister wskazał w szczególności, co następuje: W dacie wejścia w życie ustawy dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. z 1958 r. Nr 17, poz.71 z późn.zm.), dalej "ustawy z 1958 r.", na mocy art.9 której Skarb Państwa przejął nieruchomość na własność, poprzednik prawny skarżącej nie pozostawał w jej posiadaniu. W dacie tej bowiem, tj. w dniu 5 kwietnia 1958 r., nieruchomość pozostawała we władaniu S. O. oraz P. K. (dalej łącznie "władający nieruchomością"). Z pisma Prezydium Rady z dnia [...] lutego 1952 r. nr [...] wynika, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na cele reformy rolnej w dniu [...] lutego 1945 r. W piśmie tym stwierdzono również, że nieruchomość jest użytkowana przez władających. Z dokumentów nadania ziemi: z dnia [...] października 1958 r. nr [...] oraz z dnia [...] października 1958 r. nr [...] wynika pośrednio, że władający użytkowali nieruchomość do dnia otrzymania dokumentów nadania od 1945 r. W tej sytuacji przesłanki do przejęcia nieruchomości na własność Państwa, wskazane w art.9 ust.1 ustawy z 1958 r. zostały w niniejszej sprawie spełnione. Zgodnie z przywołanym przepisem nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, przyjmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Kwestionowane przez skarżącą orzeczenie o przejęciu nieruchomości było zatem zgodne z prawem. W świetle wykładni art.9 ust.1 ustawy z 1958 r., przyjętej w orzecznictwie sądowo – administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1695/09) okoliczności, w jakich Skarb Państwa objął nieruchomości we władanie nie mają wpływu na możliwość przejęcia ich przez Skarb Państwa na własność. Objęcie przez Skarb Państwa władania nieruchomości z naruszeniem przepisów prawa nie powodowało zatem braku możliwości zastosowania art.9 ust.1 ustawy. Wspomniane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1958 r. umorzenie postępowania karnego wobec poprzednika prawnego skarżącej, traktowane przez skarżącą jako dowód bezprawności pozbawienia tej osoby władania nieruchomości przez Skarb Państwa, nie mogło mieć zatem wpływu na ważność decyzji Prezydium Rady o przejęciu nieruchomości. IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję Ministra, podnosząc przeciwko orzeczeniu zarzuty naruszenia: - art.156, art.6, art.11, art.104 § 2, art.7 w związku z art.77 § 1, art.80, art.8, art.8, 11, 12 w związku z art.107 § 1 i 3, art.9, art.10 § 1, art.81 k.p.a., - art.31 ust.3 Konstytucji RP w związku z art.7 i art.8 w związku z art.107 § 3 k.p.a. - art.1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 26, poz.175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz.284), - postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca podniosła w szczególności, co następuje: 1. Objęcie przez Państwo przedmiotowej nieruchomości we władanie było wadliwie w sytuacji, w której nie było podstaw do przejęcia nieruchomości na podstawie art.21 ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów (Dz.U. nr 17, poz.96) – mienie osób wpisanych do III i IV grupy niemieckiej listy narodowej nie podlegało zajęciu. Wobec poprzednika prawnego skarżącej nie orzeczono także przepadku mienia na podstawie art.16 ustawy z 6 maja 1945 r. W latach 1951 – 1958 poprzednik prawny skarżącej zwracał się do właściwych organów wielokrotnie celem odzyskania nieruchomości. 2. W zaskarżonej decyzji Minister wadliwie przyjął, że wobec przejęcia praw do nieruchomości przez osobę trzecią nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art.158 § 2 k.p.a. 3. Naruszając art.10 k.p.a., Minister zaniechał powiadomienia stron o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. 4. Organ wadliwie przyjął, że okoliczności objęcia we władanie przez Państwo przedmiotowej nieruchomości nie mają wpływu na ocenę ważności decyzji Prezydium Rady. Obowiązkiem organu było zbadanie, czy nieruchomość została w prawidłowy sposób objęta we władanie przez Państwo. 5. Zaskarżona decyzja Ministra narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art.31 ust.3 Konstytucji RP). V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra decyzja odpowiada prawu. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Przedmiotem postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Ministra w trybie uregulowanym w art.156 i nast. k.p.a., zakończonego zaskarżoną obecnie decyzją było zbadanie, czy decyzja Prezydium Rady Powiatowej w C. z dnia [...] lipca 1958 r., wydana na podstawie art.9 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego jest obarczone którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. W związku z tak zdefiniowanym zakresem przedmiotowym kontrolowanego postępowania wskazać należy, co następuje: (1). Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16§1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276). (2). Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w sytuacji zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. przy jednoczesnym braku okoliczności, które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 2 k. p. a. Przepis ten wskazuje okoliczności, które wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, mimo iż dotknięta jest ona jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k. p. a. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej następuje zatem tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie wykazane wystąpienie przyczyny nieważności wymienionej w art.156§1 k.p.a. a nie zachodzą przesłanki przewidziane w art.156 § 2 k.p.a. (3). Zgodnie z art.156§1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. (4). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej bada się nie wszystkie uchybienia kwestionowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym wymienione w art.156§1 k.p.a. (5). Zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i obecnie skarżąca podnosi, że kwestionowane orzeczenie z 1958 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na przejęciu na własność Państwa nieruchomości, której władnie Państwo przejęło bezpodstawnie. (6). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało konsekwentne stanowisko odnośnie właściwego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa". Stosownie do powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). (7). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). VIII. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, co następuje: Jak wskazano powyżej podstawowym warunkiem do uznania, że w danej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego, czy materialnego jest stwierdzenie, że organ stosujący prawo naruszył jasno sformułowany przepis prawa, którego wykładnia nie nasuwa wątpliwości. Rażący charakter tego naruszenia oznacza, że w oczywisty sposób organ wystąpił przeciwko literze przepisu prawa. Przepis art. 9 ust.1 ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, na podstawie którego orzeczono w niniejszej sprawie o przejęciu nieruchomości na własność Państwa stanowił (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania orzeczenia z 1958 r.), że nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, przyjmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach umarza się, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostanie za niezbędne. Przepis art.9 ust.2 ustawy stanowił, że ust. 1 nie dotyczy gruntów wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 173) oraz gruntów objętych we władanie Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Z przywołanego przepisu art.9 ust.1 wynika w sposób jasny, że przesłankami wystarczającymi do przejęcia przez Państwo nieruchomości, o którym mowa w tym przepisie, były łącznie: objęcie ich przez Państwo we władanie do dnia wejścia ustawy w życie (t.j. do dnia 5 kwietnia 1958 r.) oraz dalsze znajdowanie się tych nieruchomości we władaniu Państwa lub przekazanie ich przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Bezspornie przepis ten nie uzależnia dopuszczalności przejęcia nieruchomości od tego, aby objęcie przez Państwo nieruchomości we władanie było prawnie niewadliwe. Treść przepisu art.9 ust.1 ustawy całkowicie abstrahuje od legalności objęcia nieruchomości we władanie, nie stanowiąc, że ma to być władanie oparte na tytule prawnym, kładąc natomiast nacisk na samo władanie, tj. okoliczność o charakterze faktycznym. Organ wykazał, że przesłanki, o których mowa w art.9 ust.1 ustawy z 1958 r., zostały spełnione w niniejszej sprawie. Bezspornym zatem jest w niniejszej sprawie, że Państwo objęło we władanie nieruchomość należącą do poprzednika skarżącej w latach czterdziestych ubiegłego stulecia na potrzeby reformy rolnej. Następnie nieruchomość ta została oddana przez Państwo we władanie dwóm osobom fizycznym. Powyższe okoliczności uprawniały Prezydium Rady do przejęcia nieruchomości na własność Państwa na podstawie art.9 ust.1 ustawy. W tej sytuacji przesłanki do uznania, że przy orzekaniu w 1958 r. doszło do rażącego naruszenia art.9 ust.1 ustawy, ewentualnie do dopuszczenia się przez Prezydium Rady innych naruszeń, których mowa w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., nie występują. Z tego względu zasadnym było odstąpienie przez Ministra od szczegółowego wyjaśniania kwestii legalności objęcia przez Państwo nieruchomości we władanie, albowiem nawet konstatacja, że objęcie to było wadliwe, nie mogłaby doprowadzić do skutecznego zakwestionowania legalności orzeczenia z 1958 r. Podobnie przyjęto w powołanym przez organ wyroku NSA z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1695/09 oraz wyroku NSA z dnia 14 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 419/96. Podkreślić należy, że jakkolwiek daleko idąca ingerencja ówczesnego ustawodawcy w prawo własności, mająca miejsce w latach 1944 – 1989 r., jest w oczywisty sposób niezgodna z obecnymi standardami, obowiązującymi w zakresie ochrony praworządności oraz ochrony prawa własności, o tyle z racji niezdecydowania się przez ustawodawcę obecnego na ustawowe, generalne odwrócenie skutków prawnych aktów prawnych, które tego rodzaju ingerencję spowodowały, skutki te muszą być przez organy administracji oraz sądy honorowane. W ocenie Sądu powyższego obowiązku spoczywającego na organach administracji oraz sądach nie można, w braku wskazanej wyżej inicjatywy ustawodawczej, traktować jako naruszenia postanowień powołanego w skardze art.1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolnościom oraz postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej W wyniku kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdza, aby w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia szeregu wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. W sytuacji, w której na etapie postępowania odwoławczego nie był gromadzony nowy materiał dowodowy, z którym skarżąca winna była być zaznajomiona, a jednocześnie skarżąca wyczerpująco przedstawiła swoje stanowisko w odwołaniu od decyzji Wojewody, zarzut niedopełnia przez Ministra obowiązku, o którym mowa art.10 k.p.a., jako naruszający w istotny sposób prawa procesowy strony, nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle powyższego uznać należy, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w rezultacie czego podlega oddaleniu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.