I OSK 2625/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 262/13 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 262/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego. W jego uzasadnieniu Sąd podał, że decyzją z dnia [...] października 2012 r. (winno być [...] września 2012 r.), nr [...], Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania J. S. specjalnego zasiłku celowego w wysokości 250 zł na zakup leków, usługę fryzjerską oraz talonów do sklepu na zakup artykułów spożywczych i chemicznych. Organ wskazał, iż jak wynika z zebranej dokumentacji wnioskodawca prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, zamieszkuje wraz z dorosłą córką J. S., która pobiera świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 520 zł z tytułu opieki nad ojcem, lecz prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Zadłużenie czynszowe strony wynosi ok. 79.000 zł. Miesięczny jej dochód natomiast 1.174,04 zł i przewyższa 150% kryterium dochodowe wynikające z ustawy o pomocy społecznej. Zatem wnioskodawcy nie przysługuje pomoc w formie zasiłku celowego. Nie zostały też spełnione przesłanki z art. 41 tej ustawy, umożliwiające przyznanie zasiłku celowego specjalnego. Na skutek odwołania strony zapadła zaskarżona następnie do sądu decyzja, którą utrzymano w mocy to rozstrzygnięcie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, wskazując na cele pomocy społecznej wynikające z brzmienia przepisów art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), podzieliło pogląd organu I instancji. Dochód odwołującego się składa się z emerytury 1.121,04 zł i zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł, zatem przekracza kryterium dochodowe, nawet po pomniejszeniu go o alimenty płacone synowi w wysokości 100 zł. W ocenie tego organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie przemawia również za koniecznością przyznania skarżącemu zasiłku celowego specjalnego, stąd organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania, orzekając w poprawnie ustalonym stanie faktycznym. Strona nie wykazała bowiem szczególnie uzasadnionego przypadku w ujęciu przepisu art. 41 pkt 1 cytowanej ustawy. Jej sytuacja nie jest wszak zupełnie wyjątkową, zwłaszcza na tle innych potrzebujących, co potwierdza też fakt, że odwołujący się posiada, poza wymienionymi dochodami, działkę w M. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. S.. Wskazał w niej na swoją ciężką sytuację finansową i osobistą. Podniósł, że jest schorowany, został zaliczony do I grupy inwalidów, ma 70 lat i wymaga pomocy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniósł, iż jedną z form pomocy potrzebującym jest zasiłek celowy. Z treści art. 39 ustawy o pomocy społecznej wynika, że może on być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie zasiłku celowego jest jednak uzależnione od wysokości dochodu osiąganego przez osobę zainteresowaną. W ocenie Sądu meriti, organy trafnie ustaliły, że J. S. przekroczył kryterium dochodowe, które wynosi dla osoby samotnie gospodarującej 477 zł. Z wyżej wymienionych względów organ nie był uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W jego przekonaniu zasadnie rozpoznano wniosek skarżącego w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W myśl tego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy. Użyty przez ustawodawcę w tym przepisie zwrot "szczególnie uzasadnione przypadki" jest pojęciem nieostrym, którego stosowanie ma charakter ocenny. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że chodzi tu o zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wynikające z wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczających poza możliwości przewidzenia i przeciwdziałania. Z konstrukcji przepisu art. 41 ustawy o pomocy społecznej wynika, że decyzja podejmowana przez organ administracji na podstawie tego przepisu zależy od uznania administracyjnego. Wydając ją organ winien mieć na względzie okoliczności każdej sprawy, a więc sytuację strony, ale i innych podopiecznych. Za prawidłowe uznał stanowisko organów, które oceniając zasadność złożonego w tej sprawie wniosku o pomoc przyjęły nie tylko wysokość jego stałych dochodów wynoszących 1.174,04 zł, ale i uwzględniły tę okoliczność, że skarżący posiada nieruchomość w M. o wartości 141.518 zł. Skarżący ma zatem możliwość zadbania o poprawę własnej sytuacji finansowej. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarżący zamieszkuje z pełnoletnią córką, która winna była jako współnajemca partycypować w kosztach utrzymania mieszkania, zajmowanego wspólnie z ojcem. Nadto, wbrew stanowisku skarżącego celem pomocy społecznej nie jest zapewnianie świadczeniobiorcy stałego wsparcia finansowego w wysokości przez niego oczekiwanej, w szczególności wówczas, gdy jego dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Sytuacja bytowa skarżącego musi bowiem podlegać również zestawieniu z możliwościami budżetowymi organu przyznającego przedmiotowy zasiłek i koniecznością zapewnienia pomocy innym potrzebującym, zwłaszcza tym, którzy kryterium nie przekroczyli. Dlatego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W skardze kasacyjnej J. S. zaskarżył go w części oddalającej skargę, i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że fakt zaliczenia go do znacznego stopnia niepełnosprawności oraz krytyczna sytuacja zdrowotna spowodowana przewlekłymi chorobami (choroba serca, nadciśnienie, padaczka, problemy z prostatą, kręgosłupem, nerkami), i niemożność zakupu leków, przy niemożności ściągnięcia alimentów od syna, nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu tego przepisu, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz przyznanie wynagrodzenia tytułem nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu. W motywach skargi kasacyjnej jej autor wyraził pogląd, wedle którego Sąd I instancji dokonał wadliwej interpretacji pojęcia szczególnie uzasadnionych okoliczności użytego w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Wskazał, iż sytuacja skarżącego kasacyjnie jest właśnie jednym z wyjątkowych przypadków, o których mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Bowiem wymaga leczenia związanego z chorobami, które są schorzeniami bardzo poważnymi. Zła jest również jego sytuacja finansowa. Dochody obciążone są zajęciem komorniczym i z tego tytułu potrąca mu się 332,70 zł. Nadto płaci alimenty na syna i ponosi inne opłaty. Alimentów na siebie od drugiego syna nie może ściągnąć. Wydatki na leki wynoszą ok. 250-300 zł miesięcznie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określono w art. 183 § 2 tej ustawy. Przesłanki te w sprawie niniejszej nie występują, co oznacza konieczność zawężenia badania zaskarżonego wyroku wyłącznie do podstaw kasacyjnych i motywujących je zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołała się wyłącznie na podstawę naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to przede wszystkim, iż nie kwestionuje dokonanych dotąd ustaleń faktycznych, ani nie zaczepia ewentualnych naruszeń procedury. W konsekwencji czego ów jedyny zarzut musiał zostać rozpoznany na podstawie dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń, które są obecnie przesądzone. Zarzut ten jest nietrafny. Norma zawarta w art. 41 pkt 1 cytowanej ustawy stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie oraz rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodzinie, który nie podlega zwrotowi. Przytoczony przepis posługuje się pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", a więc specjalny zasiłek celowy może być przyznany tylko wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że właśnie taki szczególnie uzasadniony przypadek miał miejsce. Pojęcie to jest niewątpliwie pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym legalnej definicji ustawowej. Wszak interpretując go należy mieć przede wszystkim na uwadze fakt, że po pierwsze odnosi się on do osób, których dochody przekraczają kryterium ustawowe, co już wskazuje na wyjątkowość przepisu, a po wtóre do osób, które spełniają kryteria szczególne – wymagające wyjątkowego potraktowania ich. Podkreśla się, że ta przesłanka ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić jej wyjątkowość uzasadniającą przyznanie świadczenia, jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do codziennych ani nawet nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wynikające z wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (W. Maciejko, P. Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202). Taką też wykładnię przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przyjęto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego wyrazem jest m.in. wyrok z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07, oraz wyrok z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11. Można więc, i należy przyjąć, że specjalny zasiłek celowy winien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, zatem nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że w taki właśnie sposób Sąd I instancji zinterpretował instytucję specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Jego przyznanie winno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Trzeba mieć też na uwadze, że okoliczności podawane przez skarżącego nie noszą znamion nagłych, jednorazowych, mimo że mają pewną doniosłość i niewątpliwie są trudne do przezwyciężenia przezeń. Jednakowoż przyznana mu pomoc musiałaby mieć charakter stały, a to jest sprzeczne z celami pomocy społecznej. Brak było więc uzasadnionych podstaw do wydania decyzji pozytywnej w sprawie, a w konsekwencji do uwzględnienia wniosku o przyznanie wnioskowanej pomocy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji i Sąd I instancji wykazały, że sytuacja, w której znalazł się składający skargę kasacyjną nie kwalifikuje się do kategorii "szczególnie uzasadnionych przypadków", o których stanowi w/w przepis, co zasadnie doprowadziło do odmówienia żądaniu i oddalenia skargi na decyzję takiej treści. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Na koniec należy dodać, że o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdyż zagadnienie to nie należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, który jest władny orzekać wyłącznie o kosztach postępowania między stronami.