II SA/Rz 1129/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej przebudowy budynku gospodarczego -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 1129/12 Uzasadnienie Przedmiotem skargi W. M. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z dnia [...] października 2012 r., nr [...], którym uchylono w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jak PINB) z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie samowolnej przebudowy budynku gospodarczego i zmiany sposobu użytkowania budynku na działce W. M. zakończonego decyzją z dnia [...] października 2001 r., nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W podstawie prawnej postanowienia powołano art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) Z akt sprawy oraz decyzji wynika, że po rozpoznaniu wniosku H. S. z dnia 1 września 2009 r. - PINB decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie samowolnej przebudowy budynku gospodarczego i zmiany sposobu użytkowania budynku na działce W. M., zakończonego decyzją PINB z dnia [...] października 2001 r., nr [...], której nieważność stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...]. Po rozpoznaniu odwołania H. S. WINB decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku H. S. z dnia 1 września 2009 r. - PINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie samowolnej przebudowy budynku gospodarczego i zmiany sposobu użytkowania budynku na działce W. M. zakończonego decyzją z dnia [...] października 2001 r., nr [...], która stała się ostateczna w dniu 20 października 2012 r. W uzasadnieniu wskazał, że strona złożyła wniosek po upływie ponad 7 lat od dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (tj. od otrzymania decyzji z dnia [...] października 2001 r., której odbiór potwierdziła w dniu 4 października 2001 r.). Natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania, wezwanie na oględziny w dniu 29 sierpnia 2001 r., wnioskodawczyni odebrała w dniu 10 sierpnia 2001 r. Organ naprowadził, że zgodnie z ówczesnymi kompetencjami organów po wypełnieniu obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] października 2001 r. (która nakazywała W. M. przedłożenie do dnia 31 grudnia 2001 r. określonych dokumentów) – Starosta [...] wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na biuro firmy "[...]", położonego na działce nr ewid. 1986/4 w M. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 14 lutego 2002 r., a H. S. została powiadomiona o jej wydaniu. W końcowej części organ mając na uwadze treść art. 145 § 1 k.p.a. stwierdził, że nie została spełniona jakakolwiek przesłanka wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, a wniosek o wznowienie postępowania nie został wniesiony w terminie. W zażaleniu H. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia poprzez uwzględnienie wniosku o wznowienie postępowania. Orzeczeniu zarzuciła naruszenie m.in.: art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 75, art. 77 § 1, art.16 i art. 148 § 1 k.p.a., polegające na uznaniu, że strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania po upływie ponad 7 lat od dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, (tj. od otrzymania decyzji z dnia [...] października 2001 r.) W jej ocenie w sprawie zaszły przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zarzuciła, że dokumenty niezbędne do wydania decyzji będącej przedmiotem wznowienia, jak też zgłoszenie z 1998 r., były sfałszowane, co znane było organowi I instancji, przy wydaniu decyzji z dnia [...] października 2001 r. WINB po rozpatrzeniu sprawy w trybie zażaleniowym postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., opisanym na wstępie uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że PINB ponownie rozpoznając podanie H. S. z dnia 1 września 2009 r., nie poczynił żadnych ustaleń czy rzeczywiście stanowiło ono wniosek o wznowienie. Organ zaś sam zdecydował, że podanie to jest wnioskiem o wznowienie postępowania nie pytając o to strony je wnoszącej. Naprowadził, że samowolne przyjęcie, że jest to wniosek o wznowienie postępowania obliguje organ do wezwania wnioskodawczyni o wskazanie przesłanki do wznowienia i terminu, kiedy dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast PINB nie zbadał treści wniosku o wznowienie pod kątem ustalenia, czy została w nim wskazana przyczyna wznowienia (odpowiadająca jednej z przyczyn ustawowych) oraz czy dochowano ustawowego terminu do złożenia wniosku. Organ I instancji samodzielnie przyjął, że okolicznością, która mogłaby stanowić przesłankę do wznowienia postępowania jest data doręczenia wnioskodawczyni decyzji z dnia [...] października 2001 r. W WINB z analizy wniosku nie wynika, kiedy wnioskodawczyni dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Organ powiatowy nie zbadał również czy wniosek opiera się o jedną z przyczyn wznowienia określoną w art.145 § 1 k.p.a. W skardze W. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanie w mocy postanowienia I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja PINB z dnia [...] października 2001 r. na dzień dzisiejszy funkcjonuje w obrocie prawnym, jako ostateczna i prawomocna. Podniósł, że H. S. brała czynny udział w postępowaniu objętym w/w decyzją. Na każdym jego etapie była zawiadamiana i pouczana, a decyzja kończąca to postępowanie została jej doręczona zgodnie z prawem. Podniósł, że niewniesienie m.in. przez H. S. odwołania skutkowało tym, że decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna z dniem 20 października 2009 r. Nadto skarżący nie dostrzegł podstawy do przedłużania czynności urzędowych i przekazywania sprawy do I instancji, celem ponownego jej rozpoznania. Reasumując stwierdził, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego postanowienia. Uczestniczka postępowania sądowoadministracyjnego H. S. złożyła pismo procesowe z dnia 1 lutego 2012 r., w którym ostatecznie wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpatrzeniu sprawy z powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawową kwestią istotną dla wszczęcia postępowania administracyjnego wówczas, gdy następuje ono na wniosek strony, jest ustalenie treści żądania – tj. czego strona się domaga w konkretnej sprawie. Jeśli treść podania nie jest jasna, albo okoliczności, w jakich zostało złożone mogą budzić wątpliwości, o co właściwie chodzi, organy najpierw powinny ustalić jakie były rzeczywiste intencje autora pisma. W niniejszej sprawie pismo z dnia 1 września 2009 r. H. S. złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego, wskazując w jego treści na uchylenie przez Głównego Inspektra Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] października 2001 r. W istocie GINB w dniu [...] lipca 2009 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzję WINB z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] października 2001 r., nr [...] i stwierdził nieważność tej ostatniej decyzji. Biorąc pod uwagę datę złożenia przez H. S. pisma zatytułowanego "wniosek o wznowienie postępowania" rzeczywiście można mieć wątpliwości czy chodziło jej o wdrożenie postępowania wznowieniowego, czy też – wobec wcześniej opisanego stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] października 2001 r. przez GINB chodziło raczej o podjęcie dalszych czynności w sprawie, w której zapadła decyzja z dnia [...] października 2001 r., skoro w pojęciu strony została ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Słusznie więc w zaskarżonym do tut. Sądu postanowieniu organ odwoławczy wskazuje, że w pierwszej kolejności powinny być wyjaśnione w sposób jednoznaczny intencje autorki pisma. Od jej wskazań bowiem zależy dalszy tok postępowania. Wbrew zarzutom skargi treść pisma – jak wyżej wskazano – wcale nie jest jednoznaczna. Osoba, która nie jest prawnikiem może przecież tytułować pismo i formułować w nim wnioski w sposób, który sugeruje, iż chodzi o konkretną instytucję przewidzianą w przepisach prawa, mimo że w rzeczywistości chodzi jej o coś zupełnie innego. W razie sformułowania pisma w sposób niejednoznaczny należy w pierwszej kolejności wyjaśnić o co autorowi pisma w istocie chodzi. Dopiero w razie sprecyzowania i wyjaśnienia wątpliwości można podjąć czynności, które zostaną ukierunkowane na załatwienie podania. To, że po złożeniu pisma z dnia 1 września 2009 r. zaistniały nowe okoliczności (uchylenie przez WSA w Warszawie decyzji GINB) nie ma wpływu na obowiązek organu wyjaśnienia jaka była wola osoby składającej pismo. Nie ma też znaczenia w chwili obecnej czy H. S. brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją PINB z dnia [...] października 2001 r., skoro wątpliwe jest o co konkretnie chodziło jej w piśmie. Nie mając pewności co do tego, czy H. S. chodziło o wznowienie postępowania i na jakiej ewentualnie podstawie i bez usunięcia braków takiego pisma, nie można przesądzać, iż nie ma podstaw do wznowienia postępowania. Nie znając intencji strony, organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżone przez H. S. postanowienie, ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w tym ewentualnej (w razie takiego sprecyzowania podania) podstawy wznowienia i okoliczności dotyczących zachowania terminu do złożenia wniosku, wymagają podjęcia stosownych przepisami czynności niejako od samego początku, co dawało podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Skoro zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.