I OSK 961/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "E." w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 971/13 w sprawie ze skargi Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "E." w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. I SA/Wa 971/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. M. w W. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. zwróciła się o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., wydaną w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), wnosząc o zmianę tej decyzji poprzez wydanie decyzji uwzględniającej interes prawny Spółdzielni, tj. ustanowienie na działce nr [...] służebności gruntowej przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnych użytkowników wieczystych nieruchomości wskazanych w uzasadnieniu wniosku. Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. odmówił wznowienia postępowania wskazując, że Spółdzielnia nie jest stroną postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Stronami postępowania w sprawie rozstrzyganej w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. są bowiem byli właściciele nieruchomości dekretowej albo ich następcy prawni, a także osoby legitymujące się tytułem prawnorzeczowym do tej nieruchomości. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła M. w W. zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 150 § 2 K.p.a. oraz podnosząc, że Spółdzielnia posiada określone roszczenia materialnoprawne do nieruchomości wynikające z art. 208 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze. zm., dalej jako u.g.n,.) Ustanowienie na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowym gruncie na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli pozbawiło Spółdzielnię wskazanych roszczeń i stało się to niezależnie od Spółdzielni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Prezydenta W. Organ odwoławczy podkreślił, że orzecznictwo sądów administracyjnych w sposób jednoznaczny określiło krąg osób, które mogą być uznane za stronę postępowania w sprawie rozstrzyganej w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Są to dawni właściciele nieruchomości dekretowych, ich następcy prawni i osoby legitymujące się tytułem prawnorzeczowym do takiej nieruchomości. Spółdzielnia do kręgu takich osób nie należy. Roszczenie z art. 208 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie daje takiego tytułu. Kolegium zaznaczyło jednocześnie, że rozpoznanie wniosku dekretowego ma w obowiązującym stanie prawnym bezwzględne pierwszeństwo przez przed innymi roszczeniami. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. w W. zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 28, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 150 § 2 K.p.a. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy obu instancji błędnie uznały, iż Spółdzielnia nie jest stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa, zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Zdaniem skarżącej, jej interes prawny wynika wprost z art. 208 u.g.n. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania organ administracji publicznej bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie określonych w art. 145 § 1 kpa, art. 145a § 1 K.p.a. i art. 145b § 1 K.p.a., czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 K.p.a., a także czy pochodzi od strony. Jeżeli zaś organ administracji publicznej właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania stwierdzi, że żądanie wznowienia nie pochodzi od strony, wydaje wówczas, na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. Sąd podzielił stanowisko Kolegium co do braku po stronie skarżącej przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a., postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Wskazał, że przedmiotowa decyzja wydana została na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W orzecznictwie sądowoadministracyjnych utrwalony został pogląd, że stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. jest gmina lub Skarb Państwa jako właściciele gruntu oraz dawny właściciel przejętego gruntu lub jego następcy prawni. Inny podmiot może być stroną tego postępowania tylko wówczas, gdy wykaże, że legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania dekretowego. Zdaniem Sądu, M. w W. nie wykazała, że przysługuje jej tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej decyzją Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2011 r. Z analizy akt sprawy nie wynika, aby skarżąca przedstawiła jakikolwiek dokument, z którego wynikałby jej tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Sąd uznał, że tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości nie można wywieść z powoływanego art. 208 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęte zostało stanowisko, że za stronę postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] nie uznaje się posiadacza gruntu. Podkreśla się, że posiadanie będące stanem faktycznym (art. 336 k.c.), podlega ochronie prawnej, a także może wywołać określone skutki prawne, jednakże te sytuacje nie podlegają ocenie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Roszczenia wynikające ze stanu posiadania, na które powołuje się skarżąca Spółdzielnia w oparciu o art. 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami, realizowane są w drodze umowy cywilnoprawnej lub stosownego powództwa o zawarcie umowy. Zatem, jedynie w postępowaniu przed sądem mogą być badane przesłanki, czy Spółdzielnia spełnia warunki do uzyskania w tym trybie użytkowania wieczystego. Jak wynika z akt sprawy, do czasu wydania decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2011 r., roszczenia takiego Spółdzielnia nie zrealizowała, zatem nie można uznać, że posiada ona interes prawny, a tym samym że może być stroną niniejszego postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. z siedzibą w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wobec zaskarżonego orzeczenia Spółdzielnia sformułowała następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że M. nie posiada statusu strony postępowania administracyjnego o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. Ś., zapisanego w tabeli likwidacyjnej wsi C. pod nr [...], ozn. hip. [...], 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę M., mimo istniejących przesłanek do jej uwzględnienia w postaci naruszeń prawa mających wpływ na wynik sprawy, których dopuściły się organy administracji publicznej obydwu instancji, w szczególności naruszeń art. 6, art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 138 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że interes prawny Spółdzielni uzasadnia posiadanie własnego roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, wynikającego z art. 208 u.g.n. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazanych w petitum skargi kasacyjnej uzasadniono niewyjaśnieniem kwestii tytułu prawnorzeczowego Spółdzielni do przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca podniosła, że część działki, która oddana została w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym, stanowi drogę wewnętrzną, którą realizowany jest dostęp do drogi publicznej dla tysięcy spółdzielców. Skarżąca skomunikowała osiedle domów wielorodzinnych we własnym zakresie i własnym nakładem z drogą publiczną. Budowa przedmiotowej drogi nastąpiła ponad 30 lat temu, co w ocenie skarżącej, pozwala uznać, iż spełniła przesłanki wymagane do zasiedzenia, o ile nie przedmiotowej drogi, to co najmniej służebności przejazdu i przechodu przez działkę oddaną w użytkowanie wieczyste. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, zarówno w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 208 u.g.n. Wychodząc z definicji strony zamieszczonej w art. 28 K.p.a., Sąd Wojewódzki zasadnie pojęcie interesu prawnego oceniał na płaszczyźnie norm prawa materialnego, które były podstawą decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2011 r. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców dawnego właściciela nieruchomości [...] znajduje oparcie w przepisach art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Ust. 1 przewidywał prawo dotychczasowego właściciela gruntu do zgłoszenia w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa własności czasowej, natomiast w myśl ust. 2 gmina obowiązana była uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Z powyższego wynika, że w postępowaniu w sprawie prowadzonej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu chroniony interes prawny ma wyłącznie dotychczasowy właściciel lub jego następcy prawni. Inne podmioty mogłyby być stronami tylko wówczas, gdyby wykazały się tytułem prawnorzeczowym do gruntu, będącego przedmiotem wniosku. Takie ograniczenie legitymacji do żądania wszczęcia postępowania należy stosować również do postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Sąd I instancji słusznie zauważył, że posiadanie będące stanem faktycznym, podlega ochronie prawnej, a także może wywołać określone skutki prawne, jednakże te sytuacje nie podlegają ocenie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 7 dekretu. Roszczenia wynikające ze stanu posiadania, na które powołuje się skarżąca Spółdzielnia, przywołując przepis art. 208 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami realizowane są w drodze umowy cywilnoprawnej lub stosownego powództwa o zawarcie umowy i tylko w postępowaniu przed sądem mogą być badane przesłanki, czy Spółdzielnia spełnia warunki do uzyskania w tym trybie użytkowania wieczystego. Spółdzielnia do czasu wydania decyzji Prezydenta W. roszczenia tego nie zrealizowała, zatem zasadnie Sąd przyjął, iż posiada ona jedynie interes faktyczny (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1214/10). Także podnoszona przez stronę okoliczność zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości, bez uzyskania przez skarżącą kasacyjnie potwierdzającego ten fakt orzeczenia Sądu, nie daje podstaw do przyjęcia, iż jest ona stroną postępowania wznowieniowego dotyczącego decyzji wydanej w trybie dekretu warszawskiego. Do czasu udowodnienia przez skarżącą nabycia praw do przedmiotowej nieruchomości w drodze orzeczenia sądu stwierdzającego zasiedzenie brak jest podstaw do traktowania skarżącej jako strony postępowania administracyjnego dotyczącego tej nieruchomości w rozumieniu art. 28 K.p.a. jako podmiotu, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Również okoliczności faktyczne dotyczące korzystania z nieruchomości nie mają znaczenia dla oceny czy skarżącej kasacyjnie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił brak legitymacji skarżącej kasacyjnie do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2011 r. ze względu na brak jakiegokolwiek tytułu prawnorzeczowego do przedmiotu orzekania tą decyzją. Zaskarżony wyrok został oparty na pełnych ustaleniach faktycznych i prawnych, zaś Sąd Wojewódzki w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy wszechstronnie rozważył zebrany w sprawie materiał dowodowy. W tej sytuacji, na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 138 § 2 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.