II SA/Sz 1299/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów oddala skargę Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej K.p.a., oraz art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. nr 16, poz. 94 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Nadleśnictwa oraz Polskich Kolei Państwowych [...] od decyzji Starosty z dnia [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów rosnących w obrębie trójkątów widzialności na działkach, po których przebiega linia kolejowa nr [...] i na działkach przyległych – uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stan faktyczny w sprawie organ przedstawił następująco. Starosta ww. decyzją z dnia [...]., działając w oparciu o przepis art. 53 ust. 1, art. 56 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym, zezwolił Polskim Kolejom Państwowym na usunięcie drzew i krzewów rosnących w obrębie trójkątów widzialności na działkach, po których przebiega linia kolejowa nr [...] i na działkach przyległych, tj.: 1.1. drzew i krzewów rosnących na terenie działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], tj.: 1.1.1. [...] drzew z gatunku sosna o obwodach pni mierzonych na wysokości h = [...] cm wynoszących: [...]cm, 1.1.2. [...] drzew z gatunku brzoza o obwodach pni mierzonych na wysokości h = [...] cm, wynoszących: [...]cm, 1.1.3. [...] drzew z gatunku topola osika o obwodach pni mierzonych na wysokości h = [...]cm wynoszących: [...]cm, 1.1.4. [...] drzew z gatunku czeremcha o obwodach pni mierzonych na wysokości h = [...] cm wynoszących: [...] 1.1.5. [...] drzew z gatunku leszczyna o obwodach -pni mierzonych na wysokości h = [...]cm wynoszących: [...]cm, 1.1.6. drzew z gatunku brzoza, w wieku do [...] lat, tworzących zakrzewienia na łącznej powierzchni [...] m2, 1.1.7. drzew z gatunku leszczyna, dąb oraz czeremcha, w wieku do [...] lat, tworzących zakrzewienia na łącznej powierzchni [...] m2, 1.1.8. drzew z gatunku brzoza i czeremcha, w wieku do [...] lat, tworzących zakrzewienia na łącznej powierzchni [...]m2, 1.1.9. krzewów z gatunku leszczyna i czeremcha z łącznej powierzchni [...] m2, 1.2. drzew i krzewów rosnących na terenie działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], tj.: 1.2.1. [...] drzew z gatunku dąb o obwodach pni mierzonych na wysokości h = [...]cm, 1.2.2. [...] dziewięciu drzew z gatunku leszczyna o obwodach pni mierzonych na wysokości h = [...]cm, 1.2.3. [...] drzew z gatunku brzoza o obwodach pni mierzonych na wysokości h = [...]cm, 1.2.4. [...] drzew z gatunku sosna o obwodach pni mierzonych na wysokości h = [...] 1.2.5. [...] drzew z gatunku topola osika o obwodach pni mierzonych na wysokości h = [...] 1.2.6. [...] drzew z gatunku topola osika o obwodach pni mierzonych na wysokości h = [...];[...]drzew z gatunku grab o obwodach pni mierzonych na wysokości h = [...]m, 1.2.7. [...] drzew z gatunku czeremcha o obwodach pni mierzonych na wysokości h = [...] 1.2.8. [...] drzew z gatunku świerk o obwodach pni mierzonych na wysokości h = [...] 1.2.9. [...] drzewa z gatunku modrzew o obwodzie pnia mierzonego na wysokości h = [...], 1.2.10. krzewów z gatunku leszczyna z łącznej powierzchni [...] 1.2.11. krzewów z gatunku leszczyna i osika z łącznej powierzchni [...] m2, 1.3. [...] drzew z gatunku dąb o obwodach pni mierzonych na wysokości h = [...] cm wynoszących: [...], rosnących na terenie działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...]położonej w obrębie ewidencyjnym [...] 1.4. około [...]sztuk drzew z gatunku dąb i brzoza o obwodach pni mierzonych na wysokości h = [...] cm wynoszących około [...] cm oraz [...] drzewa z gatunku dąb o obwodzie pnia mierzonego na wysokości h=[...] cm wynoszącym [...] cm, rosnących na terenie działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], 1.5. około [...] sztuk drzew z gatunku buk o obwodach pni mierzonych na wysokości h = [...]cm wynoszących około [...] cm, rosnących na terenie działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], 1.6. krzewów z gatunku dzika śliwa z łącznej powierzchni [...] m2 rosnących na terenie działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...]. Jednocześnie w punkcie drugim decyzji organ pierwszej instancji ustalił termin usunięcia ww. drzew objętych niniejszą decyzją do dnia [...]r., czyniąc odpowiedzialnym za wykonanie niniejszej decyzji PKP (pkt [...] decyzji). Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że postępowanie w sprawie wszczęto na wniosek PKP z dnia [...]r. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew rosnących w obrębie trójkątów widzialności na działkach, po których przebiega linia kolejowa nr [...]i na działkach przyległych. Właścicielami przedmiotowych działek są: - nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym w gminie [...] – I.K. (oddana w dzierżawę R.T.), - nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w gminie [...] - Skarb Państwa w zarządzie Lasów Państwowych, Nadleśnictwo [...], - nr [...]położonych w obrębie ewidencyjnym [...]w gminie [...] - Skarb Państwa w zarządzie Lasów Państwowych, Nadleśnictwo [...], - nr [...]położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w gminie [...] jest w wieczystym użytkowaniu Polskich Kolei Państwowych [...]. Starosta podał dalej, że podczas oględzin terenu przeprowadzonych w dniu [...] stwierdzono, że w trójkątach widoczności na działkach należących do terenów kolejowych, po których przebiega linia kolejowa nr [...] oraz na działkach przyległych rosną ww. drzewa i krzewy. Drzewa te zostały wyznaczone do usunięcia z uwagi na fakt, że rosną w zbyt bliskiej odległości od torów kolejowych, utrudniając widoczność sygnałów i pociągów, co stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Drzewa rosnące na działkach o numerach geodezyjnych [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...]stanowią nowe nasadzenia drzew w wieku nieprzekraczającym [...] lat. Zostały one wyznaczone do usunięcia, ponieważ posadzone zostały w obrębie trójkąta widzialności. W świetle powyższego, Starosta powołując się na art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym oraz § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 955) w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych uznał, że w zaistniałym stanie faktycznym zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów zostało wydane zgodnie z przepisami prawa. Organ ten wskazał nadto, że zgodnie z art. 56 ust. 2 ustalenie odszkodowania za drzewa i krzewy oraz za ich usunięcie następuje w drodze umowy stron. Od powyższej decyzji odwołanie złożyły Polskie Koleje Państwowe [...] oraz Nadleśnictwo [...]. Polskie Koleje Państwowe podniosły zarzut pominięcia art. 56 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym, stanowiącego podstawę zwolnienia z obowiązku ponoszenia odszkodowania za usunięcie drzew lub krzewów w sytuacji, gdy drzewa i krzewy rosną przy skrzyżowaniach z drogami w poziomie szyn, utrudniając użytkownikom dróg dostrzeżenie nadjeżdżającego pociągu lub sygnałów dla nich przeznaczonych. Wskazały nadto na brak podstaw do powołania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisu art. 56 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, sugerującego możliwość ustalenia między stronami odszkodowania za usunięte drzewa. Nadleśnictwo wniosło o uchylnie zaskarżonej decyzji w części zezwalającej na usunięcie drzew i krzewów stanowiących własność Skarbu Państwa zarządzanych przez Państwowe Gospodarstw Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo i przekazanie sprawy do załatwienia według właściwości wynikającej z przepisów prawa. Zaskarżonej decyzji Nadleśnictwo zarzuciło naruszenie prawa, tj.: art. 5 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach, art. 5 i 5a ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 56 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym, a nadto art. 20 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona odwołująca się wskazała na bezzasadne stwierdzenie w zaskarżonej decyzji dotyczące nowych nasadzeń na działkach nr [...], jak też określenie ilości drzew, co do których udzielono zezwolenie na usunięcie, nieprecyzyjnie, jedynie "na około". Zdaniem strony nieuprawnione jest obciążenie odpowiedzialnością za wykonanie decyzji innego podmiotu, aniżeli wnioskodawca, a nadto ustalenie kwestii odszkodowania w uzasadnieniu, zamiast w sentencji decyzji. Nadleśnictwo podało także, że w świetle treści art. 5 i 5a oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 32 ust. 1 oraz wobec faktu, że działki o numerach [...]stanowią własność Skarbu Państwa i zarządzane są przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo mają status nieruchomości leśnych. Natomiast organem właściwym do załatwienia sprawy jest nadleśniczy zarządzający terenem, a przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody z mocy art. 83 ust. 6 pkt 1 nie mają tu zastosowania. Odwołująca się zakwestionowała nadto legalność zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy o transporcie kolejowym podnosząc, że w zakresie objętym zaskarżonym rozstrzygnięciem obowiązują przepisy szczególne ustawy o lasach. Nadleśnictwo [...] wskazało również na brak legitymowania się przez wnioskodawcę decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej i pozwolenia na budowę, wymaganych planowanym przedsięwzięciem "Modernizacja regionalnej linii kolejowej [...], w ramach którego złożony został wniosek o usunięcie drzew i krzewów. W ocenie strony niewłaściwie rozstrzygnięta została kwestia odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu, wobec nieuprawnionego powołania przez organ art. 56 ust 4 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]zacytowało treść art. 56 ust. 1-4 ustawy o transporcie kolejowym i wskazało, że przepis ten pozostaje w relacji lex specialis w stosunku do przepisu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, wyłączającym jego stosowanie w razie wystąpienia okoliczności objętych dyspozycją przepisu art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Zdaniem Kolegium już w samym sformułowaniu wyłączenia w brzmieniu: "Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do drzew lub krzewów: 8) które utrudniają widoczność sygnalizatorów i pociągów, a także utrudniają eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują tworzenie na torowiskach zasp śnieżnych, usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu;" (art. 83 ust. 6 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody) ustawodawca wskazał na jego zastosowanie tylko w sytuacjach, kiedy drzewa i krzewy usuwane są na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu. Uzasadnieniem takiej regulacji prawnej, w ocenie organu odwoławczego, jest niewątpliwie ranga i skala zagrożenia i jego skutków w razie nieusunięcia przeszkody w postaci ograniczenia widoczności sygnałów i pociągów. Ocena zasadności wniosku zarządcy, co do potrzeby usunięcia drzew i krzewów dokonywana jest na podstawie przepisu art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, przez uprawniony organ, czyli starostę. Powyższe jest również motywem przyznania szczególnego pierwszeństwa zacytowanemu na wstępie przepisowi art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym przed innymi podstawami udzielenia zezwolenia na usunięcie drzewostanu, o jakich w odwołaniu wspomina skarżące Nadleśnictwo w tym uregulowanej w ustawie z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz. U. z 2011r., Nr 12, poz. 59). Kolegium wskazało, że tryb udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew w sposób odmienny reguluje także kwestie związane z ustaleniem rekompensaty za ich usunięcie, wyłączając tym samym potrzebę stosowania przepisów ustawy o ochronie przyrody w kwestii opłaty za usunięcie drzew. Zgodnie bowiem z treścią art. 86 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia w istniejących obiektach budowlanych, jak też zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz kolejowego albo bezpieczeństwu żeglugi. Powołana regulacja dotyczy wszystkich innych przyczyn powodowania takiego zagrożenia, w odniesieniu do ruchu kolejowego, nie objętych szczególną dyspozycją przepisu art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Przypadek określony w tym przepisie nie wyczerpuje bowiem wszystkich możliwych zagrożeń, które mogą powstawać ze strony drzew dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Organ odwoławczy przyznał rację stronie odwołującej się w stawianym zarzucie wewnętrznej sprzeczności w wydanej przez organ I instancji decyzji w kwestii odszkodowania, tkwiącej w powołaniu w komparycji decyzji przepisu art. 56 ust. 4 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym, stanowiącym podstawę wyłączenia prawa do odszkodowania w sytuacji, gdy posadzenie drzew lub krzewów nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej z naruszeniem przepisów ustawy, a jednocześnie wskazaniem w uzasadnieniu decyzji na wynikający z art. 56 ust. 2 obowiązek ustalenia odszkodowania w drodze umowy stron. W ocenie Kolegium z powołanej przyczyny wniosku o usunięcie drzew, uwzględnionej w zaskarżonej decyzji bardziej przystającą do ustalonego przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy byłaby podstawa wyłączenia odszkodowania, o jakiej mowa w art. 56 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym. Ten aspekt wymaga jednak wyjaśnienia i przeprowadzenia stosownego postępowania uzupełniającego. Organ wskazał nadto, że oprócz wskazanego wyżej braku podstaw do odwoływania się do przepisów ustawy o ochronie przyrody w kwestii opłaty za usunięcie drzew i krzewów, równie bezpodstawnym jest badanie i branie pod uwagę wieku drzew, a to wobec wyłączenia stosowania jedynie art. 83 ust.1 i 2 ustawy o ochronie przyrody do drzew i krzewów w wieku do 10 lat. Takiego wyłączenia nie przewiduje art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Słusznie zatem podniosła strona odwołująca się, że nie może być akceptacji dla określenia w decyzji przybliżonej liczby drzew i krzewów, na których usunięcie udzielono zezwolenia. Akt administracyjny, jakim jest decyzja administracyjna musi w sposób nie budzący wątpliwości konkretyzować prawa i obowiązki jego adresatów, tak aby jej wykonanie nie nastręczało trudności i dwuznaczności w interpretacji postanowień, spełniając przy tym wymogi art. 107 K.p.a. Te względy nie pozwalają zatem na określenie liczby drzew i krzewów, w przybliżeniu, przy użyciu sformułowania "około", ale wymagają aby w oparciu o rzetelne i wiarygodne ustalenia organ I pierwszej instancji określił precyzyjnie jaka liczba drzew i powierzchnia krzewów jest wymagana do wycięcia, aby usunąć zagrożenie. W ocenie organu odwoławczego obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie zatem poczynienie powyższych ustaleń w odniesieniu do zakresu rozstrzygnięcia ujętego w pkt 1.4. i 1.5 osnowy decyzji, w zgodzie z regułami postępowania dowodowego, określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80. Podobnie, również w odniesieniu do zapisów decyzji zawartych w jej punktach: 1.1.6, 1.1.7 i 1.1.8, wskazujących błędnie na tworzenie przez zgrupowania drzew w nieustalonej ilości tzw. zakrzewień. Organ odwoławczy podkreślił, że drzewo jest rośliną wyodrębnioną od krzewu, a zatem skoro organ pierwszej instancji ustalił, że rośliny opisane w powołanych punkach są drzewami, to nie mogą stanowić zakrzewień, a jedynie zadrzewienia. Tym samym organ I instancji zobligowany jest do wskazania ich konkretnej liczby. Za nieuzasadnione Kolegium uznało powołanie przez organ I instancji jako motyw uzasadniający udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów ich usytuowanie w obrębie trójkątów widzialności na działkach, po których przebiega linia kolejowa nr [...]i na działkach przyległych. Organ ten wyjaśnił, że przyczyną udzielenia zezwolenia przy przyjętej przez organ I instancji podstawie prawnej może być bowiem jedynie utrudnianie przez drzewa lub krzewy widoczności sygnałów i pociągów lub eksploatacji urządzeń kolejowych albo powodowanie zasp śnieżnych. A zatem koniecznym jest ustalenie zaistnienia tej tylko przyczyny, jako podstawy faktycznej analizowanego zezwolenia. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew z przyczyn określonych w przepisie, stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji nie wymaga uprzedniego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. Przeznaczenie tych gruntów nie zmienia się, a konieczność usunięcia częściowo drzewostanu spowodowana jest przesłankami, o których mowa w przepisie art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Wyłączenie z produkcji według przepisu art. 4 ust. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r., nr 121, poz. 1266 ze zm.) oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Usunięcie drzewostanu z części powierzchni lasu, w warunkach przepisu art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, nie oznacza wyłączenia tego obszaru z produkcji leśnej. Obszar ten może być w dalszym ciągu wykorzystany na potrzeby gospodarki leśnej, poprzez zasadzenie tam roślinności innej, aniżeli wysokie drzewa ograniczające widoczność pociągów i sygnałów. Zdaniem organu odwoławczego, nie zasługuje również na aprobatę zarzut skierowania obowiązku wykonania decyzji do podmiotu nie będącego wnioskodawcą. Z treści art. 5 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym wynika, że "zarządca infrastruktury, zwany dalej "zarządcą", zarządza infrastrukturą kolejową oraz zapewnia jej rozwój i modernizację". W pojęciu zarządzanie infrastrukturą kolejową mieści się według treści art. 5 ust. 1 budowa i utrzymanie infrastruktury kolejowej (pkt 1); prowadzenie ruchu pociągów na liniach kolejowych (pkt 2); utrzymywanie infrastruktury kolejowej w stanie zapewniającym bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego (pkt 3); udostępnianie tras pociągów dla przejazdu pociągów na liniach kolejowych i świadczeniu usług z tym związanych (pkt 4); zarządzanie nieruchomościami wchodzącymi w skład infrastruktury kolejowej (pkt 5). Organ wyjaśnił dalej, że w zaskarżonej decyzji wykonawcą praw i obowiązków oraz odpowiedzialnym za wykonanie wskazane zostały PKP, jako zarządca w rozumieniu zacytowanego przepisu, tj. zarządca infrastruktury kolejowej. Bez znaczenia, w obliczu powołanej podstawy prawnej decyzji pozostaje zatem okoliczność, że właścicielem i zarządcą nieruchomości objętych decyzją pozostaje inny podmiot Ten aspekt ma wyłącznie znaczenie dla ustalenia stron postępowania, jak też ewentualnego, późniejszego roszczenia odszkodowawczego. Ponadto poza przedmiotem postępowania pozostaje także badanie legitymowania się przez wnioskodawcę decyzją o pozwoleniu na budowę i poprzedzającą ją decyzją w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. W granicach ustaleń organu właściwego do wydania decyzji na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym mieści się wyłącznie badanie, czy drzewa lub krzewy utrudniają widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują zaspy śnieżne. Reasumując, Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nie poczynił jakichkolwiek wiarygodnych ustaleń w sprawie, poprzestając na twierdzeniach zawartych we wniosku i w protokole z oględzin, któremu nie sposób nadać waloru wiarygodności, wobec przeprowadzenia wskazanego dowodu z naruszeniem reguł wskazanych w art. 10 § 1 K.p.a. Ponadto organ ten nie ustalił i nie zgromadził dowodów w postaci wypisów z rejestru gruntów dotyczących nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem, porośniętych drzewostanem przewidzianym do usunięcia, czyniąc tym samym niemożliwym nie tylko skontrolowanie prawidłowości ustalenia stron postępowania, ale nadto przeznaczenia owych gruntów, jak też nie ustalił dokładnej liczby poszczególnych gatunków drzew, przewidzianych do usunięcia, w tym z gruntów nie pozostających w użytkowaniu wieczystym wnioskodawcy, a będących przedmiotem praw innych podmiotów, co ma wpływ na późniejsze ewentualne odszkodowanie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 1-5 oraz art.18 i art. 19 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach, poprzez arbitralne uznanie kompetencji do wyrażenia zgody na wycięcie drzew i krzewów z gruntów będących w zasobach leśnych i stanowiących własność Skarbu Państwa orzekających w niniejszej sprawie organów, w sytuacji gdy w tym zakresie mają zastosowanie wyłącznie przepisy ustawy o lasach; - art. 5 i art. 5a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z działek gruntów leśnych stanowiących także własność Skarbu Państwa bez właściwej decyzji lokalizacyjnej i uprzedniego wyłączenia części gruntów z produkcji leśnej oraz związanych z powyższym należności i jednorazowego odszkodowania oraz przywołaniem jedynie w powyższym zakresie przepisów zawartych w art. 53 i art. 56 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, - art. 56 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym poprzez bezzasadne uznanie uprawnień Starosty do wydania decyzji o usunięciu drzew lub krzewów z gruntów leśnych, stanowiących własność Skarbu Państwa i zarządzanych przez Lasy Państwowe, a w niniejszej sprawie przez Nadleśnictwo, a nadto oznaczenie wykonawcy tej decyzji innego podmiotu niż zarządca, - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieokreślenie istotnych w sprawie faktów mających znaczenie dla oceny całokształtu sprawy i nie wskazanie przepisów prawnych, na których zostało oparte rozstrzygnięcie, w szczególności w zakresie dokonanych ocen i kwalifikacji, które skarżący uważa zarówno za dowolne, jak i naruszające prawo. Zdaniem strony skarżącej Starosta nie ma uprawnień do wydania decyzji o usunięciu drzew i krzewów na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym z gruntów leśnych, gdyż w tym zakresie mają zastosowanie jako regulacje szczególne przepisy ustawy o lasach z dnia 28 września 1991r. i ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W sprawie niniejszej pozostaje poza sporem fakt, że grunty zlokalizowane na działkach nr [...]są gruntami leśnymi, oznaczonymi w ewidencji jako Ls, a właścicielem tych działek jest Skarb Państwa i pozostają one w zarządzie Lasów Państwowych - Nadleśnictwa. Zatem, w ocenie strony, organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na terenie lasu będącego własnością Skarbu Państwa jest nadleśniczy zarządzający danym terenem. Strona podkreśliła, że w związku z klasyfikacją gruntów Ls nie można zastosować ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, co wynika wprost treści art. 83 ust. 6 pkt 1 tej ustawy. Ustawa z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz. U. z 2005 r., nr 12, poz. 59 ze zm.) nie wskazuje organu właściwego do wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew z lasu należącego do Skarbu Państwa ograniczających widoczność sygnałów i pociągów. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy nadzór nad gospodarką leśną w lasach stanowiących własność Skarbu Państwa sprawuje minister właściwy do spraw środowiska, to jednak takiej zgody wydać nie może. Przepisy mówią o nadzorze, który oznacza możliwość kontrolowania władczego oddziaływania na podmioty nadzorowane, jednakże nie w postaci wydawania jakichkolwiek zgód (decyzji administracyjnych). W ocenie skarżącej podstawową kwestią jest zatem ustalenie podmiotu zarządzającego danym gruntem. W przypadku nieruchomości leśnych należących do Skarbu Państwa kwestia ta została rozstrzygnięta w art. 32 ustawy o lasach. Przepis art. 32 ust. 1 ww. ustawy reguluje status prawny Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i jego jednostek organizacyjnych, w tym nadleśnictwa. Odnosząc się do kwestii odszkodowania za usunięcie drzew i krzewów z gruntów zarządzanych przez stronę skarżącą, Nadleśnictwo wskazało, że powyższą kwestię regulują w sposób jednoznaczny przepisy zawarte w ustawie z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które winny być potraktowane jako regulacje lex specialis w sytuacji, gdy określają należności i jednorazowe odszkodowanie z tytułu przedwczesnego wyrębu drzewostanu w odniesieniu do gruntów leśnych i wyłączenia gruntów Skarbu Państwa zarządzanych przez Państwowe Gospodarstwo Leśne "[...]" i w ocenie skarżącej leżą w kompetencji Nadleśniczego Nadleśnictwa - art. 5i art. 5a ww. ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. W ocenie strony skarżącej, w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także ustawy o lasach jako lex specialis, co wynika głównie z ich treści. Brak jest natomiast przesłanek do zastosowania w niniejszej sprawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, a argumentację w tym zakresie przedstawioną w zaskarżonej decyzji nie sposób uznać ani za trafną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konstrukcja prawna tego rodzaju decyzji opiera się zatem na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie: po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Podkreślić również należy, że pomimo nowego brzmienia treści art. 138 § 2 K.p.a., wprowadzonego z dniem 11 kwietnia 2011 r. mocą art. 1 pkt 21 lit. b) ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), aktualne pozostają tezy dotychczasowego orzecznictwa, w których podkreślano, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone, lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (por.: wyrok NSA z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt I OSK 884/06 dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie treść art. 138 § 2 K.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Odnosząc powyższe rozważania natury ogólnej do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. Uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na szereg uchybień organu I instancji, które nie mogły być przedmiotem ustaleń przez organ odwoławczy. Na aprobatę zatem zasługuje stanowisko Kolegium, że nie może być akceptacji dla określenia w decyzji przybliżonej liczby drzew i krzewów, na których usunięcie udzielono zezwolenia. Wydanie zezwolenia na wycięcie nieokreślonej dokładnie liczby drzew, a jedynie wskazanie ich ilości w przybliżeniu, przy użyciu sformułowania "około", jest uchybieniem i okoliczność ta musi być wyjaśniona. Prawidłowo też organ II instancji zauważył, że Starosta błędnie wskazał na tworzenie przez zgrupowania drzew w nieustalonej ilości tzw. zakrzewienia, o czym mowa w pkt 1.1.6, 1.1.7 i 1.1.8 decyzji. Słusznie więc podało Kolegium, że skoro organ pierwszej instancji ustalił, że rośliny powołane w ww. punktach są drzewami, to nie mogą stanowić zakrzewień, a jedynie zadrzewienia. W świetle powyższego Starosta zobligowany jest do wskazania ich konkretnej liczby. Jako wadę decyzji organu I instancji uznać też należy rozbieżność we wskazaniu podstawy prawnej w kwestii ewentualnego odszkodowania. W komparycji decyzji organ wskazał art. 56 ust. 4 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym, stanowiący podstawę wyłączenia prawa do odszkodowania, w sytuacji jeżeli posadzenie drzew lub krzewów nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej z naruszeniem przepisów ustawy. Natomiast w uzasadnieniu decyzji organ ten powołał art. 56 ust. 2 tej ustawy, z którego treści wynika obowiązek ustalenia odszkodowania w drodze umowy stron. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo również wskazało, że organ I instancji nie wyjaśnił przyczyny udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew, poprzestając na twierdzeniach zawartych we wniosku oraz w protokole oględzin, które to zostały przeprowadzone bez zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie. Mając powyższe na względzie, zasadnie więc stwierdził organ odwoławczy, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 K.p.a. Skoro zatem przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstnacyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w wyżej wskazanym zakresie, to organ odwoławczy zobligowany był na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. wydać decyzję uchylającą rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej wskazującego na naruszenie art. 83 ust. 6 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 56 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, odnotować należy, że biorąc pod uwagę wykładnię systemową tych przepisów, do złożonego w sprawie wniosku o usunięcie drzew lub krzewów, które utrudniają widoczność sygnalizatorów i pociągów, a także utrudniają eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują tworzenie na torowiskach zasp śnieżnych będzie miała zastosowanie precyzująca tę kwestię regulacja art. 56 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z art. 83 ust. 6 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody (por.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt II OW 75/09 dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tą regulacją w razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta, na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów (art. 56 ustawy o transporcie kolejowym). Na takie rozwiązanie wskazuje bowiem treść art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, wyłączająca stosowanie art. 83 ust 1 i 2, jak również treść samego art. 83 ust. 6 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. W unormowaniu tym, nie wskazano jednakże żadnego organu uprawnionego do wydania takiej decyzji, nastąpiło to w powołanym przepisie art. 56 ustawy o transporcie kolejowym, według którego organem tym jest starosta. Zdaniem Sądu, uzasadnia to pogląd, że omawiany przepis powinien być odczytywany przede wszystkim jako przepis o charakterze kompetencyjnym. Mając zatem na uwadze powyższe nie można zgodzić się z zarzutem strony skarżącej, że starosta nie ma uprawnień do wydania decyzji o usunięciu drzew lub krzewów z gruntów leśnych, stanowiących własność Skarbu Państwa i zarządzanych przez Lasy Państwowe. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, a dotyczących między innymi nie określenia istotnych w sprawie faktów, mających znaczenie dla oceny całokształtu sprawy, należy wskazać, że Sąd na obecnym etapie postępowania nie może się do nich odnieść, albowiem organ odwoławczy przekazał sprawę do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ l instancji i w związku z tym sprawa musi być ponownie rozpatrzona przez ten organ, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji kasacyjnej. Sąd może dokonać takiej kontroli dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.