II OSK 2690/13

Dnia 2 czerwca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 94/13 w sprawie ze skargi A. w K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. w K. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 10 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. w K. (dalej jako "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2012 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] marca 2006 r. Starosta udzielił skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego, na okres od 1 lutego 2006 r. do 31 stycznia 2016 r., na wprowadzanie do wód rzeki Witkówki ścieków komunalnych w ilości 400 metrów sześciennych na dobę (RLM = 2666) po uprzednim ich oczyszczeniu w oczyszczalni ścieków, określając najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń. W pozwoleniu wskazano, że warunki pobierania próbek ścieków określa rozporządzenie Ministra Środowiska z 29 listopada 2002 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 212, poz. 1799, dalej jako "rozporządzenie z 2002 r."). Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę realizacji pozwolenia wodnoprawnego w dniach 9 i 18 czerwca 2008 r. W trakcie ustaleń kontroli stwierdzono, że w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia (1 lutego 2006 r. - 31 stycznia 2007 r.) wykonano cztery badania jakości odpływających z oczyszczalni ścieków, natomiast wymagana ilość badań wynosiła w tym okresie dwanaście. Decyzją z [...] grudnia 2008 r. organ I instancji wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 42177 zł za wprowadzanie ścieków do wód z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, za okres od 1 lutego 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. Jako podstawę prawną wskazał art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm., obecnie Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej jako "p.o.ś."). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w tej części pierwszego roku obowiązywania pozwolenia (1 lutego 2006 r. - 31 stycznia 2007 r.), która przypadała na 2006 r. (1 lutego - 31 grudnia 2006 r.), skarżący był zobowiązany wykonać 11 pomiarów, natomiast wykonał tylko 3. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zarzucając naruszenie § 4 ust. 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 168, poz. 1763 dalej jako "rozporządzenie z 2004 r."). Decyzją z [...] listopada 2012 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił decyzję organu I instancji i wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną za naruszenie warunków odprowadzania ścieków w 2006 r., określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Powiatowego w Mińsku Mazowieckim z [...] marca 2006 r., w wysokości 39001 zł. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zarówno w świetle przepisów wadliwie powołanego w pozwoleniu wodnoprawnym rozporządzenia z 2002 r. (§ 4 ust. 2 pkt 4), jak i w świetle przepisów wiążącego skarżącego rozporządzenia z 2004 r. (§ 5 ust. 2 pkt 2) wymagana liczba pomiarów ścieków w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia wynosi - w odniesieniu do wskaźnika RLM o wartości stwierdzonej w pozwoleniu - 12. W ocenie organu odwoławczego, ustalenia kontroli w zakresie wadliwej ilości przeprowadzonych pomiarów są w tej sytuacji prawidłowe. Konieczne zatem było wymierzenie skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzenie w 2006 r. ścieków do wód z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, stosowanie do art. 299 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Poziom przekroczeń warunków odprowadzania ścieków ustalono na podstawie art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. W ocenie organu odwoławczego, w zaskarżonej decyzji wadliwie ustalono wysokość należnej kary. Stosownie do art. 305 ust 4, art. 45 ust. 1 pkt 3 p.o.ś. oraz przepisów rozporządzenia z 2004 r. wysokość kary wynosi 39001 zł. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji przedstawił stan prawny sprawy. Wskazał także, że podstawą do wymierzenia kary administracyjnej było stwierdzenie, że skarżący przekroczył warunki odprowadzania ścieków, określone w pozwoleniu wodnoprawnym, wydanym na podstawie ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm. – dalej jako "Prawo wodne"). Przepis art. 45 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego zawierał delegację dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia w drodze rozporządzenia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, w tym najwyższe dopuszczalne wartości zanieczyszczeń, oraz warunki, jakie należy spełnić w celu rolniczego wykorzystania ścieków, a także miejsce i minimalną częstotliwość pobierania próbek ścieków, metodyki referencyjne analizy i sposób oceny, czy ścieki odpowiadają wymaganym warunkom. Na podstawie tej delegacji Minister Środowiska wydał kolejno trzy rozporządzenia wykonawcze - obowiązujące od 1 stycznia 2003 r. do 30 czerwca 2004 r. rozporządzenie z 2002 r.; obowiązujące od 28 lipca 2004 r. do 30 lipca 2006 r. rozporządzenie z 2004 r. oraz obowiązujące od 31 lipca 2006 r. rozporządzenie Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 137, poz. 984 – dalej jako "rozporządzenie z 2006 r."). Sąd I instancji wyjaśnił, że w rozporządzeniach w podobny sposób uregulowano zasady pobierania próbek ścieków - § 4 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r., § 5 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r. oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. W § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r., obowiązującego w dacie wydania pozwolenia (podobnie w § 4 ust. 5 rozporządzenia z 2006 r.) wskazano, że obciążenie oczyszczalni ścieków wyrażone równoważną liczbą mieszkańców, zwaną dalej "RLM", od którego zależą wymagania dotyczące oczyszczania ścieków, oblicza się na podstawie maksymalnego średniego tygodniowego ładunku zanieczyszczenia wyrażonego wskaźnikiem BZT5 (pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania na tlen) dopływającego do oczyszczalni w ciągu roku, z wyłączeniem sytuacji nietypowych, w szczególności wynikających z intensywnych opadów. Ponadto obciążenie oczyszczalni ścieków nowo budowanej lub modernizowanej przyjmuje się na podstawie założeń projektowych. Sąd I instancji wskazał, że w pozwoleniu wodnoprawnym wskazano w sposób oczywiście wadliwy, że skarżący powinien stosować się do wymogów określonych w rozporządzeniu z 2002 r., chociaż już nie obowiązywało w dacie wydawania pozwolenia, ponieważ utraciło moc 1 lipca 2004 r. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że w dacie wydania pozwolenia (20 marca 2006 r.) obowiązywało rozporządzenie z 2004 r. Rozporządzenie to zostało uchylone 31 lipca 2006 r., a zatem w trakcie pierwszego roku obowiązywania pozwolenia. Od 31 lipca 2006 r. zaczęło obowiązywać rozporządzenie z 2006 r. W ocenie Sądu I instancji, oznacza to, że w zakresie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia skarżący był związany dwoma kolejnymi aktami, tj. do 30 lipca 2006 r. rozporządzeniem z 2004 r., a od 31 lipca 2006 r. rozporządzeniem z 2006 r. W ocenie Sądu I instancji, wadliwość pozwolenia wodnoprawnego nie wpłynęła w negatywny sposób na sytuację prawną skarżącego, ponieważ wydawane kolejno akty wykonawcze przewidywały identyczne zasady pobierania próbek ścieków. Stosując się zatem do wymogów rozporządzenia z 2002 r., skarżący spełniłby obowiązki wynikające z dwóch kolejnych aktów wykonawczych. Sąd I instancji wyjaśnił, że w pkt 1 pozwolenia wodnoprawnego skarżącemu zezwolono wprowadzanie do wód rzeki Witkówki ścieków komunalnych, w ilości 400 metrów sześciennych na dobę, która to ilość została określona na podstawie ustalonego dla oczyszczalni wskaźnika RLM, wynoszącego 2666. Wskaźnik RLM to, zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r., obciążenie oczyszczalni ścieków wyrażone równoważną liczbą mieszkańców, obliczane w sposób tam podany. Sąd I instancji podkreślił, że wskaźnik RLM ustalono w pozwoleniu na 2666, a zatem na wartość przekraczająca 2000. Każde z rozporządzeń w jednakowy sposób zobowiązywało podmiot odprowadzający ścieki z oczyszczalni do pobierania w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego 12 próbek - w sytuacji, w której oczyszczalnia charakteryzuje się RLM powyżej 2000. Skarżący nie wywiązał się z tego obowiązku w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia (a dokładniej w części tego okresu przypadającej na 2006 r.), pobierając w tym czasie tylko cztery próbki, tj. według zasad obowiązujących dla oczyszczalni z RLM poniżej 2000 (zasady przyjęte jednolicie w trzech kolejnych rozporządzeniach). Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, oczyszczalnia, powinna być oceniana według zasad dotyczących oczyszczalni poniżej 2000 RLM, bowiem pomimo wskazania w pozwoleniu wartości 2666 RLM, faktyczna wartość RLM w latach 2005 - 2007 kształtowała się na poziomie poniżej 2000. W ocenie skarżącego, wiążąca dla oceny wywiązania się skarżącego z ciążących na nim obowiązków w zakresie poboru próbek ścieków jest faktyczna wartość RLM, a nie wartość maksymalna, wskazana w pozwoleniu. Zdaniem Sądu I instancji, przepisy rozporządzenia nie dają podstaw do przychylenia się do stanowiska skarżącego. Wskaźnik RLM to sposób oszacowania potrzeb w zakresie przyjmowania ścieków, jakie ma zaspokajać oczyszczalnia, odniesiony do równoważnej liczby mieszkańców. Oszacowanie to stanowiło w niniejszej sprawie podstawę do określenia ilości ścieków, jakie mogą być odprowadzone do wody w ciągu doby (400 metrów sześciennych). Możliwe jest, że oczyszczalnia odprowadza do wody ilość ścieków mniejszą niż określona w pozwoleniu, możliwa jest także zmiana podstawy w oparciu, o którą ustalono w pozwoleniu wartość RLM. Zdaniem Sądu I instancji, zmiany takie nie wywołują skutku w zakresie obowiązków nałożonych rozporządzeniem, do czasu zmiany pozwolenia wodnoprawnego. Przepisy rozporządzenia z 2004 r., a także rozporządzenia z 2006 r., nie dają podstawy do przyjęcia, że przy ocenie, czy adresat pozwolenia wodnoprawnego wypełnił obowiązki w zakresie pobierania określonej ilości próbek, należy brać pod uwagę nie wartość RLM wskazaną w obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym, a faktyczną wartość tego wskaźnika, a więc wartość, którą niezależnie od poziomu wskazanego w rozporządzeniu, należałoby każdorazowo ustalać następczo na potrzeby kontroli. Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że § 4 ust. 6 rozporządzenia z 2006 r. stanowi, że dopuszcza się uproszczony sposób obliczania obciążenia istniejących oczyszczalni ścieków o RLM poniżej 15.000, na podstawie wyników badań kontrolnych ścieków przeprowadzonych w ostatnim roku zgodnie z § 5 ust. 2, jeżeli badania te nie wykazały żadnych istotnych zmian stanu i składu tych ścieków. Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis ten przewiduje uproszczony sposób obliczania obciążenia istniejących oczyszczalni ścieków o RLM poniżej 15.000, ale jego dopuszczalność jest uzależniona od korzystnych - z punktu widzenia składu ścieków - wyników badań przeprowadzonych w roku poprzedzającym. Chodzi zatem o badania w kolejnym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, w sytuacji w której dysponuje się badaniami z poprzedniego roku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zarzucił naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r. przez jego niezastosowanie. Po drugie, § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r. przez jego niezastosowanie. Po trzecie, § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2006 r. przez jego niezastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Alternatywnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Skarżący wniósł także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozstrzygnięcie zarzutów kasacyjnych w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy liczba pobieranych średnich dobowych próbek ścieków dopływających i odpływających z oczyszczalni ścieków komunalnych powinna być ustalona na podstawie faktycznej wielkości RLM wprowadzanych ścieków do oczyszczalni, czy też na podstawie wielkości RLM określonej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego? Zarzuty skargi kasacyjnej zostały błędnie sformułowane. Przede wszystkim rozporządzenie z 2002 r. nie znajdowało zastosowania w niniejszej sprawie, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy i Sąd I instancji. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika ponadto, że, w ocenie skarżącego, częstotliwość badania ścieków powinna być uzależniona od faktycznego "przerobu" ścieków w oczyszczalni, a nie potencjalnych możliwości wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym, a zarówno organ, jak i Sąd I instancji nie odniósł się do tej kwestii. Skarżący kwestionuje zatem ustalenia faktyczne i formę uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz sposób kontroli tych elementów postępowania administracyjnego przez wojewódzki sąd administracyjny. Pomimo tego skarżący nie powołuje żadnego przepisu ustawy p.p.s.a., który podlegałby naruszeniu przez tego rodzaju niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonego aktu, a także nie wskazuje przepisów procedury administracyjnej, których naruszenie przez organ pozostało niedostrzeżone przez Sąd I instancji. Niezależnie od powyższego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się szczegółowo do podnoszonych w skardze kasacyjnej kwestii. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wskaźnik RLM to sposób oszacowania potrzeb w zakresie przyjmowania ścieków, jakie ma zaspokajać oczyszczalnia, odniesiony do równoważnej liczby mieszkańców. Oszacowanie to stanowiło w niniejszej sprawie podstawę do określenia ilości ścieków, jakie mogą być odprowadzone do wody w ciągu doby. Możliwe jest, że oczyszczalnia odprowadza do wody ilość ścieków mniejszą niż określona w pozwoleniu wodnoprawnym, możliwa jest także zmiana podstawy w oparciu, o którą ustalono w pozwoleniu wartość RLM. Zmiana ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego powinna jednak nastąpić w przewidzianym do tego trybie i dopiero od daty dokonania tej zmiany skarżący mógłby pobierać próbki z mniejszą częstotliwością. Sąd I instancji wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia z 2004 r., a także rozporządzenia z 2006 r., nie dają podstawy do przyjęcia, że przy ocenie, czy adresat pozwolenia wodnoprawnego wypełnił obowiązki w zakresie pobierania określonej ilości próbek, należy brać pod uwagę nie wartość RLM wskazaną w obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym, a faktyczną wartość tego wskaźnika, a więc wartość, którą niezależnie od poziomu wskazanego w rozporządzeniu, należałoby każdorazowo ustalać następczo na potrzeby kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny powyższą ocenę podziela. To pozwolenie wodnoprawne określa warunki wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi przez adresata tego rodzaju decyzji, stąd też obowiązki związane warunkami, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi muszą uwzględniać ramy prawne zakreślone tym pozwoleniem. Przyjęcie, że próbki powinny być pobierane z uwzględnieniem faktycznej wielkości RLM wprowadzanych ścieków do oczyszczalni prowadziłoby do niedopuszczalnych konsekwencji. W takiej bowiem sytuacji, na podstawie każdorazowo i następczo ustalanej wielkości RLM, skarżący mógłby pobierać próbki z różną częstotliwością, hipotetycznie nawet częściej niż jest to wymagane w przypadku, gdyby doszło do przekroczenia warunków pozwolenia wodnoprawnego w zakresie ustalonego RLM. W praktyce oznaczałoby to, że skarżący dokonuje swoistego rodzaju faktycznej, bieżącej zmiany udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, zależnie od ilości wprowadzanych w danym momencie ścieków. Tym samym skarżący pomijałby zmianę tego rodzaju decyzji w przewidzianym do tego trybie i przez właściwy organ administracji publicznej. Sytuacja taka byłaby nie do pogodzenia nie tylko z zasadą trwałości decyzji administracyjnej, ale również z podstawowymi zasadami porządku prawnego, w którym reglamentacja i regulacja pewnych form działalności została powierzona organom państwa. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.