II SA/Ke 864/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2013r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Starosty J. z dnia [...] o zaktualizowaniu ewidencji gruntów i budynków obręb W. gm. J. w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków dotyczącej działek nr: 345, 346, 347 i 348 na podstawie mapy ewidencyjnej i wykazów zmian gruntowych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 sierpnia 2012 r. za numerem ewidencyjnym [...], stanowiących integralną część decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 13 stycznia 2010 r. wpłynął do Starostwa Powiatowego skierowany do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w J. w J. wniosek J. B. z prośbą "o mapę z bardzo dobrze widocznymi granicami mojej działki (na wydruku widoczna tylko moja działka i najbliższe sąsiedztwo) o numerze 347 położonej w gminie J.; miejscowość W.." W odpowiedzi Starosta J. pismem z 5 lutego 2010 r. poinformował, że sprawa dotycząca działki nr 347 zostanie wyjaśniona do końca marca ze względu na jej skomplikowany charakter i konieczność zebrania materiału dowodowego. Następnie przez okres przeszło dwóch lat Starosta J. gromadził materiał dowodowy, w tym zlecił opracowanie dokumentacji geodezyjnej. Pismem z 10 sierpnia 2012 r. Starosta J. zawiadomił J. B. (właściciela działki nr 347), A. S. (właścicielkę działki nr 346), Z. G. (właściciela działki nr 345) i M. O. (właściciela działki nr 348) o wszczęciu na wniosek J. B. postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu W. w zakresie wykazania na mapie ewidencyjnej przebiegu linii granicznej działki nr 347 oraz zmiany powierzchni działek nr nr 346 i 347. Organ odwoławczy powołując art. 61 § 3 kpa podkreślił, że J. B. złożył swoje żądanie w Starostwie Powiatowym w J. w dniu 13 stycznia 2010 r. Żądanie to dotyczyło wydania mu mapy z bardzo dobrze widocznymi granicami działki nr 347 położonej w miejscowości W., odnosiło się zatem do czynności technicznej, dotyczącej wydania określonego przez wnioskodawcę dokumentu. Pismo to nie zawierało żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, a w aktach sprawy brak dowodów na istnienie innego żądania wnioskodawcy w tej sprawie. Treść pisma z dnia 10 sierpnia 2012 r. wskazuje natomiast, że od dnia 13 stycznia 2010 r. Starosta J. gromadził materiał dowodowy i prowadził postępowanie w sprawie dotyczącej wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu W. w odniesieniu do działki nr 347 i działek sąsiednich, co świadczy o tym, że Starosta J. dokonał własnej interpretacji żądania wnioskodawcy, do czego nie był uprawniony. WINGIK podał, że o tym jaki jest zakres żądania wniesionego przez stronę decyduje strona, a nie organ do którego żądanie wpłynęło. Wobec braku wniosku J. B. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów, postępowanie prowadzone przez Starostę J. w tej sprawie było od samego początku bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez A. S., które w znacznej części dotyczą wykonania dokumentacji, będącej podstawą do wydania decyzji z dnia [...], organ odwoławczy stwierdził, że dokumentacja ta została wykonana jedynie w oparciu o wyrys z mapy ewidencji gruntów wykonany w maju 1979 r. i oświadczenie J. B., co do przebiegu granicy zamieszczone w protokole z dnia 20 czerwca 2012 r. Granice przedstawione na "mapie ewidencji gruntów" opracowanej w wyniku sporządzenia dokumentacji nr [...] są niezgodne z granicami uwidocznionymi w dokumentach stanowiących podstawę do uwłaszczenia oraz z granicami przedstawionymi na aktualnej mapie ewidencyjnej, która stanowiła podstawę do ujawnienia działki nr 347 w księdze wieczystej [...] i działki nr 346 w księdze wieczystej [...]. Wykazy zmian gruntowych opracowane w wyniku sporządzenia dokumentacji nr [...] wprowadzają znaczące zmiany powierzchni działek nr 346 i 347 w stosunku do powierzchni wykazanych dotychczas w ewidencji gruntów i budynków oraz w ww. księgach wieczystych. Organ zwrócił uwagę, że aktem notarialnym z dnia 6 marca 1981 r. E. i M. małż. B. - poprzednicy prawni J. B. nabyli działkę nr 249/10 o powierzchni 1,46 ha, która odpowiada powierzchni działki nr 347, będącej przedmiotem darowizny na rzecz ich syna J. B., ujawnionej w dotychczasowej ewidencji gruntów i budynków. W księdze wieczystej [...] również została ujawniona działka nr 347 o powierzchni 1,46 ha. Nowa powierzchni działki nr 347 wykazana w wykazie zmian gruntowych opracowanym w wyniku sporządzenia dokumentacji nr [...] znacznie od niej odbiega wynosi bowiem 1,6669 ha. Dalej organ II instancji zauważył, że w decyzji z dnia [...] Starosta J. podnosi, że granice działki nr 347 zostały ustalone w trybie § § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), dalej rozporządzenia. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego nie można jednak uznać, że granice działki nr 347 zostały ustalone w oparciu o złożone do protokółu granicznego zgodne oświadczenia woli osób, jeżeli takie oświadczenie złożyła tylko jedna z zainteresowanych osób. Sprzeciw jaki złożyła A. S. na taki sposób ustalenia granic działki nr 347, co doprowadziło do zmiany przebiegu granicy jej działki nr 346 oraz znaczącej zmiany jej powierzchni, świadczy o istniejącym sporze granicznym. W tej sytuacji powołane przepisy nie mają w ogóle zastosowania. Spory graniczne mogą być rozstrzygane jedynie w postępowaniu rozgraniczeniowym, o którym mowa w przepisach rozdziału 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dlatego organ odwoławczy uznał, że postępowanie administracyjne prowadzone przez Starostę J. w oparciu o § 37 ww. rozporządzenia było bezprzedmiotowe. Ponadto zaznaczył, że starosta jako organ I instancji w sprawach ewidencji gruntów i budynków rejestruje stany podmiotowe i przedmiotowe zmieniające się w czasie w oparciu o stosowne kolejno powstające dokumenty prawne. Ewidencja gruntów nie tworzy stanów prawnych, lecz je rejestruje, nie rozstrzyga także o własności. Dokumentacja, będąca podstawą do wydania decyzji z dnia [...] wykonana na zlecenie Starosty J., w istocie tworzy nowy stan prawny i rozstrzyga o zasięgu prawa własności, co jest niedopuszczalne. W skierowanej do WSA w Kielcach skardze na powyższą decyzję J. B., domagając się jej uchylenia, wskazał, że wydanie żądanych przez niego dokumentów nie było możliwe ze względu na wykrycie istotnych błędów w przebiegu działki nr 347. Po analizie dowodów starosta zdecydował się na wprowadzenie zmian w operacie ewidencyjnym z urzędu. Dalej podał, że bezzasadne jest stwierdzenie organu odwoławczego, że oświadczenie złożyła tylko jedna z zainteresowanych stron. A. S. nie stawiła się na gruncie, a także nie ustpawiedliwiła swojej nieobecności, natomiast on wskazał przebieg granicy działki nar 347, której jest właścicielem i nigdy nie stanowiło to sporu z sąsiadami. Sprzeciw A. S. nie wstrzymywał czynności związanych z założeniem ewidencji. Dodał, że dokumentacja nie została sporządzona jedynie w opraciu o jego oświaczenie i mapę z 1979 r. ale również w oparciu o opracowania geodezyjno- kartograficzne i mapę sytuacyjną złożoną do akt księgi wieczystej KI1J/0009483/7. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administrscyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie organu I instancji. Zdaniem Sądu takie rozstrzygniecie w niniejszej sprawie było uzasadnione. Starosta J. wszczął postępowanie w sprawie wprowdzenia zmian w ewidencji gruntów, wskazując, że czyni to na wniosek J. B., i następnie wydał decyzję, w której także wskazał, że dokonuje aktualizacji ewidencji gruntów na wniosek J. B., pomimo, że skarżący w toku postępowania przed organami administracyjnymi takiego wniosku nie składał. Jedynym złożonym przez niego wnioskiem było pismo skierowane do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w J. z prośbą o wydanie mapy z “bardzo dobrze widocznymi granicami mojej działki". Takiego wniosku w żaden sposób nie można było uznać za wniosek o dokonanie aktualizacji ewidencji grudntów, polegającej na wprowdzenie zmian nie tylko w powierzchni działek ale także przebiegu granicy między nimi. Zgodzić się także należy z organem odwoławczym, że Starosta J. nie mógł również takich zmian wprowadzić w tej sprawie z urzędu na podstawie sporządzonego operatu technicznego. Z zawartego w tym operacie sprawozdania technicznego wynika, że “dla obszaru opracowania istnieją szkice polowe z założenia ewidencji gruntów. Nie znajdują się na nich natomiast dane pomiarowe pozwalające określić przebieg granic działki 347. W pgzk nie stwierdzono istnienia, spełniających wymagania dokładnościowe współrzędnych osnowy ewidencyjnej i opisów topograficznych tych punktów. W związku z czym stwierdzono, że nie ma możliwości wiarygodnego i zgodnego z obowiązującymi standardami powiązania danych źródłowych operatu ewidencyjnego z sytuacją terenową. Wyniki powyższej analizy wskazują na brak możliwości wyznaczenia położenia punktów granicznych na podstawie operatu ewidencyjnego". Geodeta wskazał dalej, że z uwagi na wynik powyższej analizy granice ustalono do celów ewidencji gruntów na podstawie oświadczenia obecnych stron i że tak wskazany przebieg granic pokrywa się z ich faktycznym przebiegiem w terenie. Z protokołu ustalenia granic wynika, że w tej czynności, przeprowadzonej w dniu 20 czerwca 2012 r. uczestniczył tylko J. B., natomiast A. S. zawiadomienie o niej otrzymała dopiero w dniu 25 czerwca 2012 r. Tak więc w rezultacie organ I instancji dokonał zmiany w ewidencji gruntów, polegajacej na zwiększeniu powierzchni działki 347 stanowiącej własność skarżącego o około 20 arów, zmniejszeniu powierzchni działki A. Siemnieniec o około 4 ary oraz zmianie przebiegu dotychczasowej granicy ewidencyjnej między tymi nieruchomościami tylko w oparciu o oświadczenie skarżącego, złożone przed geodetą. Dodatkowo zauważyć należy, że § 38 rozporządzenia przewiduje możliwość ustalenia przebiegu granicy w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli osób, co oznacza, że w czynności tej muszą uczestniczyć przynajmniej dwie osoby - właściciele graniczących ze sobą nieruchomości. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, niedopuszczalne jest dokonywanie zmiany przebiegu granicy przy istniejącym sporze granicznym w ramach prowadzonego czy to na wniosek, czy też z urzędu postępowania w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów. O tym zaś, że spór istnieje Starosta wiedział z pisma A. S. z dnia 28 sierpnia 2012 r. Następnie zostało to potwierdzone w kolejnych pismach składanych już w toku postępowania odwoławczego. Reasumujac skoro brak było podstaw do prowadzenia przez organ I instancji postępowania w przedmiocie wprowdzenia zmian w ewidencji gruntów na wniosek J. B., albowiem takiego wniosku on nie złożył, słusznie organ odwoławczy decyzję tę uchylił i postępowanie umorzył, zwłaszcza, że operat, jaki został sporządzony na zlecenie organu I instancji i na podstawie którego Starosta wprowadził zmiany, nie mógł stanowić podstawy do dokonania takich zmian w ewidencji, jakie zostały wprowadzone decyzją organu I instancji. Dlatego też skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zmianami).