I SA/Rz 1103/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Serafin-Kosowska /spr./ Sędziowie NSA Jacek Surmacz SO del. Jarosław Szaro Protokolant ref. st. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2012r. nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranej płatności w kwocie 1.903,80 zł. z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...]. 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie mogą być wykonane do chwili uprawomocnienia się wyroku. I SA/Rz 1103/12 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR), po rozpatrzeniu "odwołania" Z.B., utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, przyznanych decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] za rok gospodarczy 2009. Rozstrzygnięcie organu w przedmiocie ustalenia płatności pobranych nienależnie zapadło w następującym stanie faktycznym: Producent rolny Z.B. (dalej: skarżący) zwracając się wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2006 r. /skorygowanym [...] października 2006r. i [...] listopada 2006r./ do Biura Powiatowego ARiMR w o pomoc finansową w ramach płatności rolnośrodowiskowej, rozpoczął realizację zobowiązania w zakresie prowadzenia działalności rolniczej w ramach pakietu K01-ochrona gleb i wód, wariant K01b-międzyplon ozimy, na powierzchni 10,00 ha. Terminem rozpoczęcia pięcioletniego okresu zobowiązania była data [...] marca 2007 r., a warunkiem uzyskania kolejnych płatności było złożenie corocznie w określonym terminie wniosku o przyznanie płatności. Kolejne wnioski o przyznanie płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego i poprawy dobrostanu zwierząt (wnioski kontynuacyjne) wnioskodawca sporządził [...] maja 2008 r. /skorygowany [...] maja 2008r./, [...] kwietnia 2009 r., [...] maja 2010 r. W wyniku rozpoznania wszystkich czterech wniosków, decyzjami z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] (za rok 2007), [...] października 2008 r. nr [...] (za rok 2008), [...] stycznia 2010 r. nr [...] (za rok 2009) i [...] listopada 2010 r. nr [...] (za rok 2010) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. przyznawał skarżącemu przedmiotowe płatności rolnośrodowiskowe, które przekazywane były na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR weryfikując wnioski – między innymi- pismem z dnia [...] października 2010 r. wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień odnośnie niezachowania zobowiązań z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2009 rok. Z wniosku wynikało bowiem, że na działkach nr [...],[...],[...] zadeklarowano siew w międzyplonie rzepaku ozimego, a w plonie głównym na 2010 rok siew rzepaku jarego, a na działkach nr [...], [...], [...], [...] - siew w międzyplonie żyta ozimego, a w plonie głównym na 2010 rok siew żyta jarego, a jak wyjaśniono, w przypadku zasiania po międzyplonie, na tej samej działce, w roku następnym tej samej rośliny lub tego samego rodzaju, lecz jej odmiany jarej, należy pomniejszyć płatność w wysokości 100%. W odpowiedzi z dnia [...] października 2010r. wnioskodawca Z.B. stwierdził, że o wadliwości działania w postaci zasiewu rośliny tego samego gatunku w międzyplonie i plonie głównym dowiedział się w październiku 2009r.. W tym czasie nie mógł już dokonać żadnej zmiany, ponieważ międzyplony były już zasiane i miał już zaplanowane zasiewy główne na wiosnę 2010 r. Podkreślił przy tym, że zasiewów dokonywał zgodnie z zasadami dobrej praktyki rolniczej, mając na względzie wzbogacenie zasobności gleby. Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Prezes ARiMR poinformował skarżącego, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych skarżącemu decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] za rok gospodarczy 2009, w związku z niedotrzymaniem zobowiązania pięcioletniego do prowadzenia działalności rolnośrodowiskowej podjętej w 2007 r. Przedmiotowe zawiadomienie poprzedzone było pismem Dyrektora ARiMR z dnia [...] marca 2011 r. do Z.B. z informacją, że beneficjent nie dotrzymał wymogu w postaci zakazu uprawy w plonie głównym rośliny, która była uprawiana w międzyplonie, co skutkuje kwotą do zwrotu w wysokości 1.903,80 zł. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Prezes ARiMR ustalił wnioskodawcy- skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za 2009 rok w wysokości 1.903,80 zł, stwierdzając, że wyjaśnienia beneficjenta odnoszące się do uchybień w realizacji programu, pozostają bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Organ zaznaczył, że skarżący składając corocznie wniosek, składa również oświadczenie, że znane są mu zasady oraz tryb realizacji programu rolnośrodowiskowego. Wyjaśnił, że w sprawie nie doszło do przedawnienia zwrotu płatności uznanej za nienależną oraz że wypłata płatności nie nastąpiła na skutek błędu ARiMR. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem i stosując się do pouczenia, skarżący w dniu [...] czerwca 2012 r. zwrócił się do Prezesa ARiMR z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Prezes ARiMR umorzył " postępowanie odwoławcze" od decyzji z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], wyjaśniając w uzasadnieniu, że dnia 1 sierpnia 2012 weszła w życie ustawa z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 243), która zmieniła przepis art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U Nr 98, poz. 634 ze zm. – dalej ustawa o ARiMR). Nowelizacja ta wprowadziła zmianę organu właściwego w sprawach ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, co w sprawie oznacza, że w odniesieniu do płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt organem właściwym w I instancji jest od dnia 1 sierpnia 2012 r. właściwy miejscowo Kierownik Biura Powiatowego ARiMR. Zmianie tym samym uległ tryb weryfikacji tego rodzaju decyzji; strona niezadowolona z decyzji może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, tj. do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. Zatem Prezes ARiMR umorzył, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 29 ustawy o ARiMR jako bezprzedmiotowe postępowanie odwoławcze od decyzji z dnia [...] maja 2012 r., z uwagi na utratę właściwości rzeczowej do rozpatrzenia sprawy i jednocześnie przekazał przedmiotowy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Dyrektorowi ARiMR. W następstwie rozpoznania tego odwołania / wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji RiMR uznał, że kwestionowana decyzja z dnia [...] maja 2012 r. jest prawidłowa i utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że składając wniosek o przyznanie płatności skarżący zobowiązał się - na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. 2004, Nr 174, poz. 1809 z późn. zm.- zwanego dalej: rozporządzeniem z 20 lipca 2004 r. ) w związku z treścią art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, z późn. zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004)- do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie przez okres pięciu lat, licząc od dnia jego rozpoczęcia i przedstawił szczegółowo okoliczności jego realizowania w poszczególnych latach. Wyjaśnił na jakich warunkach skarżący przystąpił do realizacji programu rolnośrodowiskowego w wybranym pakiecie K01 ochrona gleb i wód w wariancie: międzyplon ozimy tj. że po roślinie uprawianej w międzyplonie, a w następnym roku w plonie głównym, nie może być uprawiana ta sama roślina lub jej forma jara (wymagania zawarte w części II ust 5 pkt 2 Załącznika nr 1do rozporządzenia z 20 lipca 2004 r.). Skoro jednak skarżący w międzyplonie i plonie głównym zadeklarował do uprawy tę samą roślinę tylko w formie jarej (2009r.: rzepak ozimy, żyto ozime, 2010 r.: rzepak jary, żyto jare), to konsekwencją takiej gospodarki rolnej jest zwrot płatności rolnośrodowiskowej, z uwagi na nierealizowanie pakietu objętego wnioskiem (§ 17 ust. 1 pkt 1 lit a rozporządzenia z 20 lipca 2004 r.). Dyrektor POR ARiMR \ podkreślił również, że skarżący mógłby uniknąć obowiązku zwrotu płatności, gdyby zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 lub ust. 5 Rozporządzenia Komisji nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.UrzUEL.2004.141.18), tj. gdyby płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu i błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika oraz gdyby beneficjent został powiadomiony przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze płatności po okresie dłuższym niż dziesięć lat od daty płatności, a przypadku jeśli beneficjent działał w dobrej wierze – po upływie czterech lat. Ponieważ jednak przesłanki powyższe nie wystąpiły, organ uznał, że skarżący jest zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za 2009 r. wraz z odsetkami za zwłokę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący podkreślił, że wszystkie zabiegi agrotechniczne wykonał zgodnie z dobrą praktyką rolniczą. Zarzucił, że zgodnie z § 15 cyt. Rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004r. podczas pierwszej kontroli rolnik powinien być pouczony o " wykonywaniu dobrej praktyki rolniczej" i może być ukarany dopiero wtedy, gdy nie wykona zaleceń pokontrolnych, przy czym ma to być kara znacznie niższa, niż całkowity zwrot dopłat. Podniósł, że program rolnośrdowiskowy realizował przez 5 lat zgodnie z planem a z nieznanych mu powodów Agencja odnosi się do wariantu KO1c , a nie do realizowanego przez niego wariantu KO1b. W odpowiedzi na skargę Dyrektor POR ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, dodając, że ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności nie wynikało z nieprzestrzegania zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej, lecz z niewykonania zobowiązania rolnośrodowiskowego zgodnie z wymogami ustanowionymi w Załączniku nr 1 do rozporządzenia z 20 lipca 2004 r. część II ust. 5 pkt 2 ppkt g - tym samym skarżący nie realizował bez przerwy planu działalności do zadeklarowanego programu rolnośrodowiskowego. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niespornym w niniejszej sprawie jest, że skarżący Z.B. /wnioskodawca/ we wniosku z dnia [...] sierpnia 2006r. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2006 rok zadeklarował realizację przez okres pięciu lat na powierzchni 10 ha zobowiązanie w pakiecie "KO 1 Ochrona gleb i wód", wariant "Międzyplon ozimy". W decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa /organu I instancji/ z dnia [...] listopada 2006r. początek okresu pięcioletniego oznaczony został na [...] marca 2007r. i przyznane zostały także określone płatności. Na podstawie kolejnych wniosków kontynuacyjnych o płatności na 2008, 2009 i 2010 rok odpowiednio z dnia [...] maja 2008r. /skorygowany [...] maja 2008r./, [...] kwietnia 2009r., [...] maja 2010r. przyznał wnioskodawcy w decyzjach odpowiednio z dnia [...] października 2008r., [...] stycznia 2010r., [...] listopada 2010r. kwoty po 5.705,70 zł i 570 zł wypłacone w dniach [...] stycznia 2009r., [...] lutego 2010r./ i [...] grudnia 2010r. Niespornym jest także, że we wniosku kontynuacyjnym z dnia [...] kwietnia 2009r. wnioskodawca zadeklarował: - na działkach nr [...], nr [...], nr [...] o powierzchni 0,19 ha w plonie głównym pszenżyto jare a w poplonie rzepak ozimy, - na działkach nr [...] o powierzchni 0,24 ha, nr [...], nr [...], nr [...] w plonie głównym owies a w poplonie żyto ozime, natomiast we wniosku kontynuacyjnym z dnia [...] maja 2010r. zadeklarował: - na działkach nr [...], nr [...], nr [...] o powierzchni 0,19 ha w plonie głównym rzepak jary a w poplonie żyto ozime, - na działkach nr [...] o powierzchni 0,24 ha, nr [...], nr [...], nr [...] w plonie głównym żyto jare a w poplonie rzepak ozimy. Te właśnie okoliczności w powiązaniu z powołanymi przepisami krajowymi i unijnymi były podstawą wydania opisanej wyżej decyzji z dnia [...] maja 2012r. w przedmiocie ustalenia kwoty płatności nienależnie pobranej i podlegającej zwrotowi. W nawiązaniu do przedstawionych wyżej okoliczności stwierdzić należy, że w pierwszej kolejności kontrola Sądu co do zaskarżonej decyzji dotyczy zachowania przez organy zasad postępowania, bo tylko decyzja wydana przez uprawniony organ i po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami, podlegać może kontroli – ocenie merytorycznej. W niniejszych sprawach niesporna jest okoliczność, że w dniu [...] maja 2012r., czyli w dniu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej, podstawą jej wydania był – między innymi – art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2008 Nr 98 poz 634 ze zm.) według którego decyzję taką wydawał Prezes Agencji, który do jej wydania mógł upoważnić pracowników Agencji (ust. 1 i 3), zaś strona niezadowolona z tej decyzji mogła się zwrócić do Prezesa z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego to wniosku zastosowanie miały odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji administracyjnych (ust. 4). W niniejszej sprawie decyzję tę wydał (podpisał) jako upoważniony przez Prezesa Agencji – Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR ], a rolnik Z.B. skorzystał z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powyższy wniosek wpłynął do Oddziału Agencji w dniu [...] czerwca 2012r. Od dnia 1 sierpnia 2012r. zmianie uległa treść art. 29 cyt. ustawy o Agencji, a to z mocy art. 5 pkt 1i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 27 stycznia 2012r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2012 poz. 243), przy czym w tejże ustawie zmieniającej nie zawarto co do tej zmiany przepisów przejściowych. Według nowego brzmienia cyt. art. 29, decyzję w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych wydaje organ właściwy w sprawie przyznawania tychże środków, czyli właściwy miejscowo kierownik biura powiatowego Agencji (ust. 1 i 2). W konsekwencji tej zmiany, środkiem odwoławczym od takiej decyzji stało się odwołanie – według zasad kodeksu postępowania administracyjnego / ustawy z dnia 14 czerwca 1960r., Dz.U. nr 98 poz. 1071 z 2000r. z późn. zm./ powoływanego dalej jako kpa -do dyrektora oddziału regionalnego Agencji jako organu wyższego stopnia (art. 9 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o Agencji). W niniejszej sprawie Prezes Agencji – działający przez upoważnionego Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich - powołując się między innymi na zmianę przepisu art. 29 cyt ustawy o Agencji – wydał w dniu [...] sierpnia 2012r. decyzję umarzającą "postępowanie odwoławcze od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z dnia [...] maja 2012r. ......wszczęte na wniosek Pana Z.B. z dnia [...] czerwca 2012r." Jako podstawę prawną umorzenia wskazano art. 138 § 1 pkt 3 kpa według którego, organ odwoławczy wydaje decyzję w której umarza postępowanie odwoławcze, a w uzasadnieniu podano, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zostanie przekazany do rozpoznania – jako odwołanie – Dyrektorowi POR ARiMR; takiego przekazania dokonano przy piśmie – zawiadomieniu – z tej samej daty tj. z dnia [...] sierpnia 2012r. Zaznaczyć należy, że w powołanej wyżej decyzji z dnia [...] sierpnia 2012r. zawarte zostało pouczenie o sposobie i terminie jej zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przedmiotowa decyzja doręczona została stronie – Z.B. w dniu [...] sierpnia 2012r. i wobec tego termin do jej zaskarżenia upływał z dniem [...] września 2012r., a więc decyzja rozpoznająca " odwołanie" czyli decyzja z dnia [...] września 2012r. wydana została przed terminem do zaskarżenia wskazanym wyżej, niemniej jednak jak wynika z informacji Dyrektora POR ARiMR z dnia [...] stycznia 2013r. – potwierdzonej na rozprawie przez skarżącego – decyzja z dnia [...] sierpnia 2012r. nie została zaskarżona. W konsekwencji tego przekazania, o którym była mowa wyżej, przedmiotowy wniosek został rozpoznany – jako odwołanie – wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] września 2012r., wydaną przez Zastępcę Dyrektora POR ARiMR \ działającego z upoważnienia Dyrektora tegoż Oddziału. Przywołany wyżej art. 138 § 1 pkt 3 kpa nie wskazuje przesłanki jego zastosowania tj. umorzenia postępowania odwoławczego i wobec tego odnieść się należy do art. 105 kpa według którego, umorzenie postępowania w całości lub w części może nastąpić, gdy w danym zakresie stało się ono bezprzedmiotowe z jakiekolwiek przyczyny (§ 1), o umorzenie postępowania może wystąpić strona (§ 2) – ta ostatnia przesłanka niewątpliwie nie występuje w niniejszej sprawie. Jako przesłankę umorzenia czyli bezprzedmiotowości, organ w tej decyzji wskazał omówioną wyżej zmianę art. 29 cyt. ustawy o Agencji. W ocenie Sądu – nie odnosząc się na razie do skutków zmiany powyższego przepisu – utrata właściwości organu do rozpatrzenia danej sprawy na określonym jej etapie, powoduje bezprzedmiotowość postępowania i umorzenie tego postępowania. Podkreślić jednak należy, że "zakres" bezprzedmiotowości a w konsekwencji "zakres" umorzenia postępowania może być różny w zależności od przyczyny tejże bezprzedmiotowości. W konsekwencji, jeśli na przykład na skutek zmiany przepisów, organ odwoławczy do którego wniesiono środek odwoławczy /odwołanie, zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy/ stanie się niewłaściwy, to istotnie postępowanie stanie się bezprzedmiotowe ale tylko przed tym "dotychczasowym" organem odwoławczym, co skutkuje umorzeniem postępowania tylko przed tym organem i następnie – po uprawomocnieniu się tego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia -przekazaniem tego środka odwoławczego do rozpoznania organowi aktualnie właściwemu, a to na podstawie art. 65 § 5 kpa. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2012r. Prezes Agencji wyraźnie orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji z dnia [...] maja 2012r. wszczętego wnioskiem Z.B. z dnia [...] czerwca 2012r., czyli orzekł o umorzeniu "całości" postępowania odwoławczego, a nie o umorzeniu postępowania tylko przed Prezesem Agencji jako przed organem, który – według jego oceny – stracił kompetencje organu odwoławczego. Wprawdzie równocześnie przekazał Dyrektorowi POR ARiMR to "odwołanie" czyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, niemniej jednak, czynność ta budzi uzasadnione wątpliwości co do swej skuteczności, skoro postępowanie odwoławcze zostało decyzją ostateczną umorzone. Decyzja o umorzeniu postępowania w danym zakresie nie dotyczy materialnoprawnych uprawnień i obowiązków strony tj. nie rozstrzyga o tychże prawach i obowiązkach, ale wywiera istotny skutek procesowy, a mianowicie kończy postępowanie w sprawie, uniemożliwia orzekanie co do meritum danej sprawy czyli co do tych materialno prawnych uprawnień i obowiązków; na skutek takiego umorzenia postępowania odwoławczego w obrocie pozostawałaby decyzja organu I instancji Tymę " odwołaniem" zaskarżona. Jeśli więc w niniejszej sprawie postępowanie zainicjowane wnioskiem Z.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy w której wydano decyzję z dnia [...] maja 2012r., zostało prawomocnie umorzone, to brak było podstaw do rozpoznania tego wniosku przez Dyrektora POR ARiMR – niezależnie od kwestii czy istotnie był właściwy do rozpoznania tego wniosku. Zauważyć jednak należy, że umorzenie postępowania odwoławczego i przekazanie środka zaskarżenia innemu organowi byłoby, w ocenie Sądu, dopuszczalne wtedy, gdyby na skutek zmiany przepisów całkowicie " zlikwidowano" zaskarżalność danego danegom rozstrzygnięcia lub organ, który do tej pory takie środki rozpoznawała – co w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca / w szczególności Prezes Agencji jest nadal organem w określonych sprawach/. Niezależnie od powyższego, najistotniejszą kwestią w niniejszej sprawie jest ocena skutków zmiany treści art. 29 cyt. ustawy o Agencji. Ponieważ – jak wskazano wyżej – ustawodawca zmieniając tryb postępowania odwoławczego w sprawach "zwrotowych" nie zamieścił w ustawie zmieniającej przepisów przejściowych, to ogólna zasada wskazywałaby na stosowanie nowych przepisów z chwila ich wejścia w życie i co do stosowania tej zasady Sąd nie ma wątpliwości, ale tylko do tych postępowań odwoławczych, które rozpoczną swój bieg po dniu 1 sierpnia 2012r. czyli po dacie zmiany ustawy, bo zasada bezpośredniego działania nowych przepisów nie może mieć charakteru absolutnego, pomijającego ustrój i hierarchię organów orzekających w danych sprawach. Natomiast w niniejszej sprawie sytuacja była odmienna, a mianowicie Z.B. złożył w terminie i zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do rozpoznania którego właściwy był ten sam organ, który wydał kwestionowaną decyzję czyli organ wyższego stopnia w stosunku do dyrektora oddziału regionalnego Agencji. Po zmianie przepisów przewidziano inny organ w I instancji i inny środek odwoławczy a w konsekwencji inny organ wyższego stopnia właściwy do jego rozpoznania, a mianowicie odpowiednio: kierownik biura powiatowego Agencji, odwołanie, dyrektor oddziału regionalnego Agencji. W ocenie Sądu, ze względu na powyższe okoliczności, postępowanie odwoławcze rozpoczęte pod rządami przepisów w "starym" brzmieniu powinno zakończyć się w tym samy reżimie prawnym, ponieważ "przejście" na nowe brzmienie przepisu art. 29 skutkowało tym, że: - zmieniono charakter środka odwoławczego z "wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy" na "odwołanie", a przecież żadne przepis nie upoważniał organów do takiej zmiany, - skoro decyzje w pierwszej instancji wydał Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (czyli organ "najwyższego stopnia", centralny – art. 8 cyt. ustawy o Agencji) i do ponownego rozpatrzenia tej sprawy – na wniosek strony – właściwy był ten sam organ, to bez wyraźnego przepisu ustawy nie jest, w ocenie Sądu, możliwe takie przeniesienie kompetencji w trakcie trwania postępowania na skutek którego to przeniesienia właściwy do rozpatrzenia tego wniosku stanie się organ niższego stopnia, czyli dyrektor regionalnego oddziału Agencji. Podkreślić należy, że jedną z generalnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności tego postępowania /art. 15 kpa/, która oznacza prawo strony do rozpatrzenia jej sprawy przez organy dwóch – pierwszej i drugiej – instancji. Wyrazem realizacji tej zasady jest prawo strony do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji a odwołanie to rozpoznane zostanie przez organ administracji publicznej wyższego stopnia – o ile ustawa nie stanowi inaczej / art. 127 § 1 kpa/. Zgodnie z powołana ustawą o Agencji, organy wyższego stopnia to: Prezes Agencji w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych, dyrektorzy oddziałów regionalnych w stosunku do kierowników biur powiatowych /art. 10 ust. 2 /. Z regulacji powyższych wynika więc, że do rozpatrzenia odwołania zawsze – co do zasady – właściwy jest organ wyższego stopnia lub tez przewidziany przez ustawę inny organ, ale zawsze będzie to inny organ, niż organ I instancji. Natomiast przewidziany w art. 29 ust. 4 cyt. ustawy o Agencji – w brzmieniu przed 1 sierpnia 2012r. - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy /przewidziany także w art. 127 § 3 kpa/, do którego przepisy o odwołaniu stosuje się tylko odpowiednio, jest środkiem zaskarżenia o innym charakterze, niż odwołanie. Jego zasadniczą cechą jest bowiem to, że wnosi się go do tego samego organu, który wydał decyzję w I instancji, czyli według powołanej wyżej regulacji rozpoznawał go – co do decyzji " zwrotowych" – Prezes Agencji, który w ten sposób dokonywał samokontroli podjętego przez siebie rozstrzygnięcia. Zmiana przepisu art. 29 cyt. ustawy o Agencji, w ocenie Sądu, powinna być interpretowana w ten sposób, ze przewidziana w niej właściwość organu I instancji skutkuje zmianą rodzaju środka odwoławczego oraz zmianą właściwości organu odwoławczego, ma zastosowanie w tych postępowaniach, w których takie decyzje były wydawane po tej zmianie czyli po 1 sierpnia 2012r. W uwzględnieniu naprowadzonych wyżej okoliczności, w ocenie Sądu, decyzja "odwoławcza" z dnia [...] września 2012r. zaskarżona w niniejszej sprawie, została wydana z naruszeniem zasady działania organów na podstawie przepisów prawa i przestrzegania praworządności / art. 6, art. 7 kpa/, przestrzegania z urzędu właściwości miejscowej i rzeczowej /art. 19 kpa , art. 10 ust.2, art. 29 ust. 4 cyt. ustawy o Agencji w brzmieniu sprzed 1 sierpnia 2012r./ Jak wskazano wyżej, w ocenie Sądu z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a. zapadła także decyzja umarzająca z dnia [...] sierpnia 2012r., umarzająca "postępowanie odwoławcze". Skoro zachodzą przesłanki do zakwestionowania decyzji zaskarżonej, to Sąd uprawniony jest także do zakwestionowania poprzedzającej ją decyzji umarzającej postępowanie, a to w oparciu o art. 135 w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 poz. 270 ze zm.) powoływana dalej jako ppsa. Według powyższych regulacji, Sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami i podstawą prawną skargi, ale ma obowiązek rozstrzygać "w granicach danej sprawy" i stosować przy tym środki "w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.". Z mocy powyższej regulacji Sąd jest więc uprawniony do kontroli wszystkich postępowań – czyli mogą to być różne, odrębne postępowania – ale w granicach konkretnej sprawy, przy czym zarówno w judykaturze, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym – czyli o taki stosunek administracyjno - prawny w którym występują te same podmioty (strony), te same organy z uwzględnieniem toku instancji i ten sam jest przedmiot sprawy w rozumieniu istoty tego interesu prawnego, którego oceny domaga się strona w tym postępowaniu. Chodzi przy tym o podjęcie przez Sąd takich czynności, które są niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, czyli doprowadzą do pozostawienia w obrocie prawnym tylko takiego rozstrzygnięcia, które jest zgodne z prawem, czyli do usunięcia z obrotu prawnego tych rozstrzygnięć, które są z prawem niezgodne, a których usunięcie umożliwi właściwym organom podjęcie właściwych decyzji. W niniejszej sprawie końcowa decyzja z dnia [...] września 2012r. dotyczy stosunku materialnoprawnego czyli prawa Z.B. do określonej kwoty środków lub braku tego prawa, natomiast decyzja umarzająca z [...] sierpnia 2012r. dotyczy postępowania administracyjnego – czyli różny jest przedmiot tych decyzji. Pomimo tego, w ocenie Sądu, dopuszczalne jest usunięcie obu tych decyzji z obrotu prawnego aby było możliwe końcowe załatwienie przez właściwe organy sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Usunięciu decyzji umarzającej "postępowanie odwoławcze" z obrotu prawnego nie może stać na przeszkodzie, w ocenie Sądu , okoliczność, że została ona wydana przez inny organ niż decyzja zaskarżona i że podlegała ona odrębnemu zaskarżeniu z którego strona (Z.B.) nie skorzystała, gdyż inaczej nie byłoby możliwe końcowe załatwienie sprawy. Trzeba bowiem mieć na uwadze okoliczność, że przedmiotową decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r., umorzono postępowanie odwoławcze w całości, czyli w istocie zamknięto drogę do dalszego postępowania a równocześnie wskazano skarżącemu, że postępowanie odwoławcze będzie się toczyło przed innym organem. Z kolei ten inny organ, czyli Dyrektor POR ARiMR otrzymując od organu wyższego stopnia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do rozpoznania jako odwołanie, takiego rozpoznania dokonał. Usunięcie tych decyzji / tj. decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze oraz decyzji utrzymującej decyzję " zwrotową"/ z obrotu prawnego umożliwi rozpoznanie wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenia sprawy złożonego od decyzji z dnia [...] maja 2012r. przez organ – w ocenie Sądu właściwy - czyli przez Prezesa Agencji. Z powyższego względu, skoro w ocenie Sądu sprawa na być jeszcze przedmiotem postępowania przed uprawnionym organem, to Sąd nie może wypowiadać się co do merytorycznej treści rozstrzygnięć, czyli zasadności - bądź nie – ustalenia kwoty nienależnie pobranej, gdyż byłoby to przedwczesne. W uwzględnieniu naprowadzonych wyżej okoliczności, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2012r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. poz. 270 z 2012r. z późn. zm./ orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Dyrektora POR ARiMR w Rzeszowie z dnia [...] września 2012r. oraz decyzji Prezesa Agencji RiMR z dnia [...] sierpnia 2012 r. a o niewykonywaniu tych decyzji postanowił w oparciu o art. 152 tejże ustawy.