II SA/Sz 1341/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K. Ś. na czynność Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby stwierdza bezskuteczność czynności. K.S. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji, o zwrot miesięcznych kosztów dojazdu funkcjonariusza, w kwocie [...] zł miesięcznie, z miejscowości zamieszkania do miejsca pełnienia służby, na podstawie cen biletów autobusowych ustalonych dla województwa [...] składając odpowiednie wnioski w tym przedmiocie: z dnia [...] r. za okres [...] r., z dnia [...] r. za okres [...] r. za [...] r. Funkcjonariusz wskazał, że w jego przypadku trasa przejazdu obejmuje dojazd od stacji najbliższej miejsca zamieszkania w [...] do stacji najbliższej pełnienia służby w [...] i wynosi [...]km. Pismem z dnia [...], Komendant Powiatowy Policji, w odpowiedzi na wymienione wyżej wnioski odmówił K.S. wypłaty żądanego świadczenia. Organ wskazał, że czas dojazdu funkcjonariusza od miejscowości zamieszkania w [...] do miejsca pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, nie przekracza [...] godzin. [...] zlokalizowane są na trasie przejazdu autobusu PKS linii nr [...] i jako funkcjonariuszowi, przysługuje K.S. uprawnienie do bezpłatnych przejazdów na tej linii. Powyższe uprawnienie, jak stwierdził organ, przysługuje funkcjonariuszowi na podstawie legitymacji służbowej, a wynika to z regulaminu ww. przewoźnika – PKS. Organ uznał, że autobus linii nr [...] stanowi jedyny, najdogodniejszy i bezpłatny środek publicznego transportu zbiorowego na trasie dojazdu wnioskodawcy do miejsca pełnienia służby. Organ zauważył również, że K.S. nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o ponoszonych kosztach w związku z dojazdami innymi środkami komunikacji do miejsca pełnienia służby. Z powyższych względów Komendant uznał, że K.S. korzystał z jedynego dostępnego i przy tym bezpłatnego środka komunikacji linii autobusowej PKS nr [...] i zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej, w wysokości ceny biletów za przejazd autobusem, mu nie przysługuje. W dniu [...] r. K.S. wezwał Komendanta Powiatowego Policji do usunięcia naruszenia prawa określonego w art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.). Powołując się na treść art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji oraz na stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego w przedmiocie zwrotu funkcjonariuszowi kosztów przejazdu do miejsca pełnienia służby K.S. wskazał, że zwrot kosztów nie przysługuje w roku kalendarzowym w którym wykupiono uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, na podstawie odrębnych przepisów. K.S. stwierdził, że przesłanka negatywna powołanego przepisu wskazana została jako wyjątek od zasady, zatem przepis ten powinien być interpretowany ściśle. Według K.S., tylko zawarcie umowy z przewoźnikiem będącym podmiotem państwowym i wykupienie u niego prawa do bezpłatnych przejazdów w roku kalendarzowym [...], mogłoby stanowić podstawę do odmowy wypłaty mu świadczenia. K.S. zauważył, że Komendant Wojewódzki Policji nie wykupił w powyższym okresie uprawnień do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji na trasie [...], wobec czego bezpodstawnie i z naruszeniem prawa odmówiono mu zwrotu kosztów dojazdów. Zdaniem K.S., prawo funkcjonariusza do zwrotu kosztów przejazdów do miejsca pełnienia służby wynika bezpośrednio z mocy ustawy. Powoływanie się przez Komendanta Powiatowego Policji na regulamin PKS i stawianie regulaminu tej Spółki, jako aktu nadrzędnego nad ustawą o Policji, nad ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego oraz rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 marca 2008 r. w sprawie rodzajów dokumentów poświadczających uprawnienia do korzystania z ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, jest naruszeniem prawa. K.S. wskazał, że w myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, do 100% ulgi uprawnieni są wyłącznie umundurowani funkcjonariusze Policji w czasie konwojowania osób zatrzymanych lub chronionego mienia, przewożenia poczty specjalnej, służby patrolowej oraz udzielania pomocy lub asystowania przy czynnościach organów egzekucyjnych, natomiast rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 marca 2008 r. w sprawie rodzajów dokumentów poświadczających uprawnienia do korzystania z ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego nie uprawnia funkcjonariuszy Policji do korzystania z ulgi 100% przy przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego autobusowego w komunikacji zwykłej, przyspieszonej, pospiesznej i ekspresowej, a jedynie przy przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego kolejowego. K.S. stwierdził, że przyznane przez przewoźnika, jakim jest PKS w ramach własnej strategii handlowej, ulgi i zniżki taryfowe o charakterze komercyjnym na trasie linii nr [...], miało na celu przyciągnięcie większej ilości podróżujących tym środkiem funkcjonariuszy Policji, a tym samym poprawę bezpieczeństwa. W ocenie K.S., korzystanie z powyższego uprawnienia przez funkcjonariuszy Policji powinno być dobrowolne i wyłącznie w ramach przejazdów w czasie wolnym i nie związanym ze służbą. Ponadto, K.S. wskazał, że regulamin PKS nie jest zgodny z obowiązującymi przepisami wyżej wymienionych aktów i nie może prowadzić do odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Odnosząc się do kwestii przedstawienia dokumentów świadczących o ponoszonych kosztach dojazdu do miejsca pełnienia służby, K.S. wyjaśnił, że żądanie organu do przedstawienia takich dokumentów było całkowicie bezzasadne. Uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu powstaje bezpośrednio z ustawy. Natomiast działanie organu stanowiło modyfikację normy prawnej przez wprowadzenie dodatkowych przesłanek uzależniających przyznanie uprawnienia do zwrotu kosztów dojazdu. Zdaniem strony, do takich działań Komendant Powiatowy Policji nie został upoważniony przez ustawodawcę. K.S. zauważył, że podczas długotrwałego postępowania wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że jest zmuszony dojeżdżać do pracy prywatnym środkiem transportu. Wyjaśnił, że nie gromadził rachunków za paliwo, co jednak może uczynić w przyszłości. K.S. zakwestionował także stwierdzenie organu, że autobus PKS linii nr [...] stanowi jedyny, najdogodniejszy środek dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Organ błędnie uznał, że skoro nie przedstawił on żadnych dokumentów świadczących o poniesieniu ww. kosztów dojazdu, to korzystał z jedynego dostępnego publicznego środka transportu drogowego. K.S. zajął stanowisko, że w toku postępowania wykazał brak możliwości dotarcia autobusem na każdą służbę, bądź czynności wykonywane w ramach dyżurów zdarzeniowych. W dniu [...] r. K.S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na czynność Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...], odmawiającą mu zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Według skarżącego, stanowisko organu jest sprzeczne z ustawą o Policji, z ustawą o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego oraz z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie rodzajów dokumentów poświadczających uprawnienia do korzystania z ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego. W uzasadnieniu skargi K.S. ponowił stanowisko i argumentację uprzednio zaprezentowaną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skierowanym do organu w piśmie z dnia [...] r. Skarżący wyjaśnił, że nie otrzymał odpowiedzi od Komendanta Powiatowego Policji na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. K.S. podtrzymał zarzut naruszenia przez organ art. 93 ust. 2 ustawy o Policji. W jego ocenie, przesłanki negatywne z powołanego przepisu wskazane zostały jako wyjątek od zasady, a zatem przepis ten powinien być wykonany ściśle. Tylko zawarcie umowy z podmiotem państwowym i wykupienie prawa do bezpłatnych przejazdów w roku kalendarzowym [...] mogło być podstawą odmowy wypłaty świadczenia. Komendant Wojewódzki Policji nie wykupił tego rodzaju uprawnień do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji na trasie [...], wobec czego skarżący stanął na stanowisku, że bezpodstawnie i z naruszeniem prawa pozbawiono go zwrotu kosztów dojazdów. Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę, że w toku postępowania sygnalizował, że przewożenie broni palnej środkiem transportu publicznego, jakim jest często przepełniony autobus linii nr [...], jest sprzeczne z zapisami zarządzenia nr [...]Komendanta Głównego Policji z dnia [...] r., a konkretnie z § 9 ust. 1 pkt 1 oraz § 10 ust. 1 pkt 4 tego zarządzenia. Stanowisko Komendanta Powiatowego Policji, poparte stanowiskiem KWP oraz Biura Finansowego KGP, zdaniem skarżącego, stanowią nadinterpretację przesłanek ujemnych z art. 93 ust. 2 ustawy o Policji. K.S. przyznał, że rozumie fakt "szukania oszczędności" w dobie globalnego kryzysu, lecz w opisanym przypadku odbyło się to z naruszeniem prawa i dotknęło sfery, w której oszczędności nie sposób uczynić, a przy tym koszty dojazdów ustalone w wysokości cen biletów autobusowych i tak nie pokrywają w całości wydatków poniesionych na dojazdy do miejsca pełnienia służby. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji, reprezentowany przez radcę prawnego K.G., wniósł o jej oddalenie. Według organu, przytoczona przez skarżącego argumentacja nie znajduje uzasadnienia w świetle obowiązującej wykładni zastosowanych w sprawie przepisów. Organ wskazał, że obowiązek zwrotu kosztów dojazdu wynika z nadrzędności pełnionych przez funkcjonariuszy publicznych obowiązków, w stosunku do obowiązków innych grup społecznych i aktualizuje się w momencie, w którym nie wykupiono uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji na podstawie odrębnych przepisów (art. 93 ust. 2 ustawy o Policji). Zdaniem organu, uprzywilejowana pozycja i uprawnienia jakie posiada policjant, nie powinny prowadzić do wzbogacenia się z uszczerbkiem dla majątku Skarbu Państwa i nadużyciem prawa przez organ. Organ podkreślił, że Policja jest jednostką budżetową, obowiązaną do racjonalnego wykorzystywania środków publicznych. Zdaniem organu, w realiach niniejszej sprawy nie sposób racjonalnie uznać, że istnienie bezpłatnego i dogodnego dla policjanta środka transportu publicznego uzasadnia żądanie strony wobec organu w odniesieniu do zwrotu kosztów przejazdu ze wskazanej miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby w [...]. Miejscowość [...], w której skarżący posiada lokal mieszkalny, zlokalizowana jest na trasie przejazdu autobusu linii nr [...], przewoźnika PKS, natomiast skarżący jako funkcjonariusz Policji posiada uprawnienie do bezpłatnych przejazdów – na podstawie legitymacji służbowej. Powyższe wynika wprost z regulaminu ww. przewoźnika i fakt, że uprawnienie do bezpłatnych przejazdów nie wynika z zawartej przez Komendanta Powiatowego Policji umowy nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Nie sposób wedle organu przyjąć, że bezpłatne przewozy oferowane przez przewoźnika dla funkcjonariuszy Policji nie mają wpływu na zawieranie przez organ umów, o których mowa w art. 93 ust. 2 ustawy o Policji. Zawarcie takiej umowy przez organ było nie tylko bezprzedmiotowe, ale i mogłoby narazić kierownika organu na zarzut nieuzasadnionego zaciągania zobowiązań, stanowiących podstawę do naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Skoro istnieją normy prawne pozwalające funkcjonariuszom Policji na bezpłatne podróżowanie, niecelowym i nieracjonalnym staje się zawieranie umów z przewoźnikiem w celu wykupienia przedmiotowych uprawnień dla funkcjonariuszy Policji. Jak zauważył organ, żaden z przepisów nie stanowi również, że funkcjonariusz Policji poruszać się może jedynie środkiem komunikacji, którego właścicielem jest wyłącznie podmiot państwowy. Gdyby przyjąć takie założenie, to według organu, art. 93 ust. 2 ustawy o Policji nie miałby żadnego znaczenia praktycznego. W ocenie organu, zbyt wąska wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że przedmiotowa umowa mogła być zawarta jedynie z PKP, albowiem wszystkie inne środki komunikacji nie stanowią wyłącznej własności Skarbu Państwa. Organ uznał, że powołany przepis dopuszcza jako środek komunikacji także autobus, a na trasie [..., nie ma możliwości przejazdu autobusem, którego właścicielem jest podmiot państwowy. Organ zauważył, że art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, od momentu uchwalenia ustawy nie był zmieniany i aktualnie nie przystaje do panujących warunków gospodarczych, społecznych i finansowych. Nie uwzględnia chociażby dokonanych zmian, przekształceń i procesów transformacji gospodarczej podmiotów, w tym także przedsiębiorstw państwowych. Przy ocenie zasadności żądań skarżącego wzięto pod uwagę, że kursy autobusu linii nr [...], przewoźnika PKS [...]., na trasie [...] odbywają się z dużą częstotliwością (średnio co [...] minut), co pozwala na dogodny dojazd, bez nadmiernego oczekiwania na rozpoczęcie służby lub późny powrót do domu. Sam skarżący nie kwestionował dogodności i częstotliwości kursowania autobusu w związku z dojazdami do [...]. Za marginalne i sporadyczne organ uznał przypadki, gdy funkcjonariusz musi stawić się w miejscu służby, w czasie kiedy zgodnie z grafikiem nie powinien jej pełnić. W takiej sytuacji koszt incydentalnego przejazdu nie może stanowić dla organu podstawy do przyznania funkcjonariuszowi uprawnienia. Zdaniem Komendanta Powiatowego Policji, skarżący nie tylko nie wykazał niedogodności w przejazdach na trasie [...], w związku z rozkładem pełnionej służby, ale także nie udowodnił faktu ponoszenia kosztów związanych z przedmiotowym dojazdem, co stanowi warunek sine qua non uznania zasadności jego żądań. Ponadto, żaden przepis ustawy o Policji, ani przepis aktów wykonawczych do tej ustawy, nie wskazuje możliwości dokonania wypłaty określonej kwoty wówczas, gdy policjant dojeżdża do miejscowości w której pełni służbę prywatnym pojazdem mechanicznym, tak jak to zostało uregulowane w przypadku funkcjonariuszy Straży Granicznej. Przedstawienie rachunków w związku z dojazdem do miejsca pełnienia służby stanowi w zasadzie jedyny sposób wykazania tego, że policjant ponosi jakiekolwiek koszty z tym dojazdem związane. W przypadku gdy brak jest dowodu poniesienia uzasadnionych kosztów, zdaniem organu, brak jest podstaw do zwrotu tych kosztów uprawnionemu. Powyższe, w opinii Komendanta Powiatowego Policji, nie przesądza o dokonaniu przezeń rozszerzającej wykładni przepisów ustawy o Policji, a jedynie stanowi o racjonalnym gospodarowaniu powierzonymi środkami publicznymi. Za nietrafny organ uznał zarzut skarżącego, że posiadanie przy sobie broni palnej wyklucza możliwość poruszania się przez funkcjonariusza publicznym środkiem komunikacji. Uznając zasadność twierdzeń skarżącego należałoby przyjąć założenie, że przejazd policjanta na podstawie ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu drogowego w wielu przypadkach nie mógłby być zrealizowany. Z natury służby w Policji funkcjonariusze niejednokrotnie zobowiązani są do noszenia przy sobie broni. Skoro ustawodawca zezwala na przejazd środkami komunikacji zbiorowej umundurowanym policjantom podczas konwojowania osób zatrzymanych, to tym bardziej uzasadniony jest przejazd funkcjonariusza do miejsca pełnienia służby, nawet wówczas, gdy posiada on przy sobie broń. Wskazane przez skarżącego zarządzenie Komendanta Głównego Policji nr [...] nie zabrania posiadania przy sobie broni przez policjanta podczas przemieszczania się środkiem transportu publicznego. Reasumując organ uznał, że odmowa rozliczenia skarżącemu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej zamieszkania nastąpiła w zgodzie z zastosowaną interpretacją art. 93 ust. 2 ustawy o Policji. Wprawdzie przepis ten powinien być interpretowany ściśle, jednak nie wydaje się aby przez to można było dokonać wykładni w istocie prowadzącej do naruszenia przez organ prawa i dlatego zastosowanie znajdują w takiej sytuacji reguły wykładni celowościowej. W dalszej części odpowiedzi na skargę Komendant przedstawił rozkład pełnienia służby przez K.S. (tj. dni oraz godziny pełnienia służby) w okresie objętym wnioskami o zwrot kosztów przejazdu do miejsca pełnienia służby oraz, w formie tabeli, rozkład jazdy autobusów PKS na trasie [...] oraz na trasie [...]w okresie od [...] r. do [...] r. Na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. K.S. podtrzymał swoją skargę. Natomiast pełnomocnik organu - radca prawny K.G. wniósł o oddalenie skargi i jednocześnie oświadczył, że nie kwestionuje ponoszenia kosztów dojazdów przez skarżącego prywatnym środkiem transportu, ale uważa, że skoro istnieje transport bezpłatny to organ nie ma obowiązku zwrotu kosztów dojazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje. Przedmiotem kontroli Sądu stała się czynność Komendanta Powiatowego Policji polegająca na odmowie wypłaty funkcjonariuszowi Policji świadczeń finansowych, tj. zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Skarżący wyczerpał przewidziany przepisami prawa tryb zaskarżenia tejże czynności do wojewódzkiego sądu administracyjnego, tj. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa a następnie wniósł skargę w terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Niesporne w sprawie jest to, że miejsce zamieszkania funkcjonariusza K.S. – [...], jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Przyczyną zajęcia przez organ negatywnego stanowiska odnośnie wniosków skarżącego o przyznanie mu zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby w [...] było uznanie, że skoro miejsce zamieszkania skarżącego znajduje się na trasie przejazdu linii autobusowej nr [...] PKS a funkcjonariusze Policji posiadają uprawnienia do bezpłatnych przejazdów tym środkiem komunikacji, co wynika z regulaminu PKS a równocześnie autobus ten stanowi jedyny, najdogodniejszy i bezpłatny środek transportu publicznego na trasie dojazdu K.S. do miejsca pełnienia służby, to zwrot kosztów dojazdu w wysokości cen biletów za przejazdu autobusem mu nie przysługuje. Zasady związane z uprawnieniem policjantów do żądania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby określa art. 93 ustawy o Policji. W myśl art. 93 ust. 1 ww. ustawy, policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Stosownie do postanowień art. 93 ust. 2 ustawy, zwrot kosztów, o których mowa w ust. 1, nie przysługuje w roku kalendarzowym, w którym wykupiono uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, na podstawie odrębnych przepisów. Trafnie zwrócił uwagę skarżący, że ustawa o Policji określa jedną, negatywną przesłankę uniemożliwiającą dokonanie zwrotu kosztów dojazdu policjantowi, nawet przy ziszczeniu się warunków określonych w art. 93 ust. 1 ustawy. Taką przesłanką jest wykazanie przez organ, że w danym roku kalendarzowym wykupiono uprawnienie do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, na podstawie odrębnych przepisów. W niniejszej sprawie organ nie wykazał, że takowe uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji wykupiono na trasie umożliwiającej skarżącemu dotarcie z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Takim państwowym środkiem transportu nie są autobusy prywatnego przewoźnika jakim jest PKS. Jeżeli chodzi o zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę argumentację mającą przekonywać o konieczności dokonania celowościowej wykładni art. 93 ust. 2 ustawy i stwierdzenie, że żaden z przepisów nie stanowi, iż funkcjonariusz Policji poruszać się może jedynie państwowym środkiem komunikacji, Sąd stwierdził, że istotnie ustawa o Policji nie zabrania policjantom korzystania z usług przewoźników prywatnych, tak jak i wykorzystywania własnego środka transportu, jak czyni to skarżący. Skoro jednak organ nie wykazał, że skarżący ma możliwość korzystania z państwowych środków komunikacji, w których miałby zapewniony darmowy przejazd, to kwestionowanie treści art. 93 ust. 2 ustawy, jako przepisu nieprzystającego do realiów gospodarczych, społecznych i finansowych, jest w ocenie Sądu, niewystarczające do zastosowania takiej wykładni tego przepisu, która byłaby z nim oczywiście sprzeczna. W literaturze i orzecznictwie zwraca się uwagę, że zawsze punktem wyjścia w procesie wykładni powinna być analiza kontekstu językowego danego przepisu, jeżeli przepis jednoznacznie formułuje normę postępowania, to tak właśnie należy ów przepis rozumieć. Pierwszeństwo językowych reguł wykładni jest wręcz podstawowym warunkiem funkcjonowania prawa w państwie prawnym. Jeśli wbrew jasnemu pod względem językowym sformułowaniu przepisu, nadawałoby mu się jakieś inne znaczenie, aniżeli to oczywiste znaczenie językowe, wówczas rola ustawodawcy byłaby li tylko pozorna (por. J. Wróblewski "Rozumienie prawa i jego wykładnia. Wrocław 1990, s. 66, Z. Ziembiński "O stanowieniu o obowiązywaniu prawa. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1995, s. 82, uchwała SN z 20 czerwca 2000 r. I KZP 16/00, OSNKW 2000/7-8/60). Mając na uwadze przedstawione uwagi Sąd stwierdził, że skoro w art. 93 ust. 2 ustawy o Policji odwołuje się do faktu wykupienia uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, to nie można pominąć zawartych w nim zwrotów o "wykupieniu uprawienia" oraz o "państwowych środkach komunikacji". Pojęcia te nie budzą wątpliwości co do ich znaczenia. Nie dają również podstawy do możliwie różnej, wieloznacznej ich interpretacji. Przede wszystkim nie pozwalają na przyjęcie proponowanej przez organ takiej wykładni analizowanego przepisu, która prowadziłaby do przyjęcia, że z art. 93 ust. 2 ustawy wynika, iż policjantowi zwrot kosztów, o których mowa w ust. 1, nie przysługuje w przypadku jakiejkolwiek możliwości korzystania z jakichkolwiek darmowych środków komunikacji. Ewentualna negatywna ocena treści normy może stanowić asumpt do zmiany ustawy w wyniku wystąpienia przez uprawniony podmiot z inicjatywą legislacyjną. W tym miejscu, odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę stwierdzenia, że przepis art. 93 ust. 2 obowiązuje od daty wejścia w życie ustawy o Policji, tj. od 1990 r., należy zauważyć, że w istocie został on wprowadzony do ustawy dopiero z dniem 12 października 1995 r. Do dnia dzisiejszego nadal istnieją przedsiębiorstwa państwowe świadczące usługi komunikacyjne (Spółki operatorskie grupy PKP obsługujące rynek przewozów pasażerskich), co nie pozwala również na uznanie przepisu art. 93 ust. 2 jako przepisu "martwego". To, czy istnieje potrzeba jego zmiany może być przedmiotem analiz i wniosków kierowanych w tym względzie do ustawodawcy, który pomimo dotychczasowych, wielokrotnych nowelizacji przepisów ustawy o Policji, nie dostrzegł jednak potrzeby jego zmiany. Nie do Sądu należy ocena przyczyn tego stanu rzeczy. Ponadto, zdaniem Sądu, przepisy ustawy o Policji nie nakładają na funkcjonariusza Policji obowiązku udokumentowania kosztów związanych z dojazdem z lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby do miejsca pełnienia służby. Uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby i to w wysokości już w tym przepisie określonej, powstaje z mocy ustawy, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "przysługuje". Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji zaprezentowanej przez organ przy czynności polegającej na odmowie wypłaty skarżącemu wnioskowanego świadczenia, co doprowadziło do uznania, że skarga jest zasadna i tym samym do stwierdzenia bezskuteczności czynności Komendanta Powiatowego Policji na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.