I SA/Wa 1739/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Iwona Maciejuk Protokolant referent stażysta Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr[...] ; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącej Gminy W. kwotę 708 (siedemset osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę W., z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r własności nieruchomości drogowych położonych w obrębie ewidencyjnym C. oznaczonych jako działki nr nr [...] objęte księgą wieczystą KW[...]. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2011 r Wojewoda [...] podał, że wszczęcie postępowania w sprawie komunalizacji nastąpiło z urzędu, stosownie do przepisu art. 17 a ustawy z dnia 10 maja 1990 r Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) i że w oparciu o dane z ewidencji gruntów wszystkie komunalizowane nieruchomości spełniają przesłanki z art. 5 ust. 1 tej ustawy, gdyż stanowią własność Skarbu Państwa i należały w dniu 27 maja 1990 r do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Od decyzji Wojewody [...] odwołanie wniosła Gmina W. zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisu art. 7 k. p. a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zdaniem odwołującej się Gminy, nieruchomości objęte kwestionowaną decyzją nie spełniały określonych w art. 5 ust. 1 ww ustawy przesłanek komunalizacji z mocy prawa, gdyż nie są one drogami gminnymi. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) Gmina wskazała, że przedmiotowe nieruchomości tj. działki nr [...] i [...] służą jako dojazd do nieruchomości gminnych i mogłyby być przedmiotem przejęcia przez Gminę, ale nie w trybie wynikającym z zaskarżonej decyzji. Pozostałe drogi są drogami dojazdowymi do gruntów rolnych i użytków zielonych i służą wyłącznie do obsługi tych nieruchomości. Tymczasem organ I instancji nie dokonał żadnej analizy sieci dróg na terenie miejscowości C. i nie ustalił, czy którakolwiek z dróg posiada nadaną kategorię. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2012 r nr [...] utrzymała w mocy decyzję wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r podtrzymując stanowisko Wojewody w kwestii komunalizacji spornych nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego Wojewoda prawidłowo ustalił, że władanie częścią działek przez Rejon Dróg Publicznych w G. nie miało charakteru władania opartego na tytule prawnym eliminującym możliwość komunalizacji z mocy prawa. W ocenie Komisji to, że przedmiotowe działki należały w dniu 27 maja 1990 r do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego wynika z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r stanowiącego, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że charakter drogowy przedmiotowych działek nie eliminuje ich z komunalizacji z mocy prawa, ponieważ nie stanowią one , co jest bezsporne, dróg z kwalifikacją wyłączającą taką komunalizację (nie są to drogi wojewódzkie ani krajowe). Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina W. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego – art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r , art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a także naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie wykazały, iż wymienione w decyzji nieruchomości stanowiące drogi stały się z dniem 27 maja 1990 r z mocy prawa własnością Gminy W. na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r, nie udowodniły bowiem, że przedmiotowe działki należały według stanu na 27 maja 1990 r do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo do przedsiębiorstw państwowych, dla których organy te pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładu bądź innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej tym organom. Zdaniem skarżącej dowodem na powyższe okoliczności nie może być aktualny wypis z rejestru gruntów. Ponadto skarżąca podniosła, że przedmiotowe działki były drogami wewnętrznymi dojazdowymi do gruntów rolnych i leśnych, służącymi do obsługi tych nieruchomości, nie zaliczonymi do dróg publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W myśl art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990r., tj. w dniu wejścia tej ustawy w życie. Obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest zatem ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W niniejszej sprawie wszczęcie postępowania w sprawie komunalizacji przedmiotowego mienia nastąpiło na podstawie art. 17a ust. 3 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepis ten stanowi, że w stosunku do nieruchomości nieobjętych spisami inwentaryzacyjnymi przekazanymi przez gminy do dnia 31 grudnia 2005 r., właściwy wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Wszczęcie postępowania z urzędu nie zwalnia jednak wojewody od obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy w stosunku do oznaczonego mienia zaistniały przesłanki komunalizacji wskazane w art. 5 ust. 1. Zasadniczym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było więc ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornych nieruchomości w dacie 27 maja 1990 r. Organy ustaliły, że przedmiotowe działki stanowią własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r o majątkach opuszczonych i poniemieckich ( Dz. U. nr 13, poz. 87 ), co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej KW Nr [...]. W niniejszej sprawie nie zostało natomiast wykazane, że przedmiotowe działki należały, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy, do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo do przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełniły funkcje organów założycielskich, bądź do zakładu albo innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej ww. organom. Z zasady prawdy obiektywnej (at. 7 kpa), wzmocnionej dyspozycją art. 77 § 1 kpa, wynika, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na organie administracji (por. wyroki NSA: z dnia 15.09.1992 r. sygn. akt SA/Lu 601/92 niepublik. I z dnia 16.10.1998 r. sygn. akt I SA/Gd 92/98 LEX nr 34945). Za sprzeczne z powyższą zasadą, a także za nader uproszczone, należy uznać stanowisko KKU, iż skoro Gmina W. nie wykazała, że przedmiotowe grunty nie pozostawały w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, wykluczającym komunalizację, to ich komunalizacja z mocy prawa była uzasadniona, gdyż ich stan faktyczny i prawny mieścił się w kryterium określonym przepisem art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionej przez Gminę W. okoliczności, że przedmiotowe grunty nie były zaliczone do kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, lecz stanowiły drogi zakładowe, o jakich mowa w art. 8 ust. 1 tej ustawy bądź drogi wewnętrzne (art. 11 ust. 1) i że tego rodzaju drogi były zarządzane i utrzymywane przez zarządców terenów, a nie przez terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego. Kwestii tej nie można było pominąć, gdyż jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy ewidencyjnej objęte zaskarżoną decyzją drogi znajdują się na terenach leśnych i rolnych. Obowiązkiem organu administracji było wyjaśnienie, czy w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości te nie były objęte uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), a także do kogo należały w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. grunty pod drogami położonymi na obszarach rolnych. W oparciu o te ustalenia dopiero było możliwe orzekanie w przedmiocie komunalizacji w odniesieniu do spornych gruntów na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości objętych decyzją komunalizacyjną powoduje, że rozstrzygnięcia organów obu instancji należy ocenić jako podjęte z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i art. 77 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone zbyt lakonicznie, z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie prawa materialnego art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych polega na wydaniu decyzji potwierdzającej komunalizację przedmiotowego mienia bez ustalenia ustawowych przesłanek komunalizacji. W ponownym postępowaniu organ administracji w sposób wyczerpujący zgromadzi niezbędny materiał dowodowy i dokona ustaleń w zakresie istnienia ustawowych przesłanek komunalizacji, mając w szczególności na względzie zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy - z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy. Kwota zasądzonych kosztów postępowania sądowego obejmuje : 200 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego, 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego i 268 zł tytułem zwrotu udokumentowanych kosztów przejazdu pełnomocnika skarżącego na rozprawę.