V SA/Wa 1810/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz L. R. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, Zaskarżoną decyzją z [...]maja 2012 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w G. z [...] marca 2012 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: L. R. złożył w dniu [...] maja 2009 r. wniosek o przyznanie mu płatności bezpośredniej na rok 2009 w odniesieniu do [...] działek rolnych , położonych na [...] działkach ewidencyjnych w obrębie ewidencyjnym N., w tym jednolitej płatności obszarowej do powierzchni działek rolnych [...] ha i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych na działkach rolnych o areale [...] ha. W dniu [...] listopada 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr [...] o przyznaniu L. R. płatności w łącznej kwocie [...] zł do deklarowanych we wniosku powierzchni działek rolnych. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Dyrektor ARiMR powiadomił rolnika o wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji z [...] listopada 2009 r. a następnie decyzją z [...] marca 2012 r. stwierdził jej nieważność wskazując na rażące naruszenie prawa polegające na naruszeniu zasad związanych z koniecznością wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Obowiązek ten wynika z przepisów k.p.a., przy czym organ przyznając dopłaty musi mieć na względzie fakt, że mogą one być przyznane jedynie do maksymalnego kwalifikowanego obszaru działek ewidencyjnych, na których położone są działki rolne. Tymczasem przyznając płatności Kierownik Biura w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] przekroczył maksymalną kwalifikowaną powierzchnię, do której możliwe było ich przyznanie. Od decyzji tej L. R. złożył odwołanie kwestionując podstawy jej wydania i stwierdzając, że nie odnosi się ona do materiału dowodowego a jedynie odwołuje się do przepisów określających zasady udzielania płatności w związku z czym wniósł o jej uchylenie. Decyzją z [...] maja 2012 r. Prezes ARiMR utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Odwołując się do treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa Prezes wskazał, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w świetle wskazanego przepisu to takie naruszenie gdy w sposób oczywisty, bezsporny i niewymagający wykładni został naruszony przepis prawny. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie ponieważ naruszone zostały zasady przyznawania płatności bezpośrednich określone w przepisach prawa krajowego czyli ustawie z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008, nr 170,poz.1051 ze zm.), rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr40 poz.326 i przepisach wspólnotowych czyli rozporządzeniu Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r., rozporządzeniu Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. oraz rozporządzeniu Komisji(WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. Odnosząc się do wskazanych aktów prawnych Prezes wskazał, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach bezpośrednich płatność przysługuje rolnikowi po spełnieniu łącznie przesłanek określonych w tym przepisie przy czym ich spełnienie podlega zintegrowanemu systemowi kontroli ze strony organu przyznającego płatność w warunkach wskazanych w art. 14 i 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, który obejmuje m.in. system identyfikacji działek rolnych w ramach działek referencyjnych. Działkę referencyjną zaś zgodnie z przepisami art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji(WE) nr 796/2004 i art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 stanowi działka ewidencyjna tj. jednostka powierzchniowa podziału kraju dla celów ewidencji gruntów i budynków. Prezes wskazał ponadto, że zgodnie z treścią art. 12 ust.3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 rolnik składa wniosek na dostarczanym mu formularzu wniosku zawierającym dane co do maksymalnego kwalifikowanego obszaru przypadającego na działkę referencyjną wraz z materiałem graficznym, na którym zaznaczone są granice działek referencyjnych wraz z ich identyfikacją, które to dane w myśl art. 12 ust. 4 w/w rozporządzenia ma obowiązek poprawić jeśli stan faktyczny jest odmienny. W przedmiotowej sprawie rolnik zadeklarował do płatności działkę rolną [...] położoną na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha w sytuacji gdy maksymalna powierzchnia kwalifikowanego obszaru działki rolnej (PEG) wyznaczona na wspomnianej działce ewidencyjnej wyniosła [...] ha. Tym samym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w przyznając płatności do zadeklarowanego (zawyżonego) obszaru naruszył zasady dotyczące ustalenia stanu faktycznego czyli rażąco naruszył przepisy prawa procesowego w postaci art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., co nakazywało zastosowanie treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Od decyzji tej wnioskodawca złożył skargę, w której powołując się na treść art. 7, 9 i 107 § 3 i art. 138 § 2 i 155 k.p.a wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, że z decyzji nie wynika kto ponosi winę za zaistniałą sytuację, w której według organu miało dojść do zawyżenia powierzchni działki rolnej oznaczonej nr 34 i że w uzasadnieniu decyzji zasugerowano jedynie winę wnioskodawcy, który zgodnie z art. 9 k.p.a. powinien być informowany przez organ administracji tak ażeby przez swoje działanie nie poniósł szkody. Skarżący podniósł, że otrzymał płatności za całą powierzchnię działki nr [...] a w zaskarżonej decyzji nie twierdzono ażeby wskazana działka" była przedmiotem badania merytorycznego", i że z decyzji wynika, że w przedmiotowym postępowaniu organ bada jedynie czy weryfikowana decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Dowodzi to według skarżącego, że kwestia rażącego naruszenia prawa będzie badana dopiero w ponownym postępowaniu o przyznanie płatności, co w związku z faktem braku przytoczenia w zaskarżonej decyzji "zestawienia faktów i przepisów prawa" budzi wątpliwości interpretacyjne w zakresie prawidłowości zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] stycznia 2013 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania ( w tym administracyjnego) według sporządzonego spisu oraz złożył wypis z rejestru gruntów w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] jako dowód, ze jej powierzchnia wynosi [...] ha. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargę należało uwzględnić jakkolwiek jej argumentacja jest częściowo niezrozumiała i nieadekwatna do treści zaskarżonej decyzji. Przedmiotem sprawy jest kwestia zasadności zaskarżonej decyzji jak również prawidłowości decyzji ją poprzedzającej w zakresie uznania, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. z dnia [...] listopada 2009 r. przyznająca płatności bezpośrednie (jednolite i uzupełniające), jest nieważna na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z rażącym naruszeniem treści przepisów prawa (proceduralnych) w zakresie braku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego dotyczącego ustalenia maksymalnej powierzchni kwalifikowanej działki referencyjnej nr [...]. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ w sposób jednoznaczny wskazał dlaczego uznaje nieważność decyzji z [...] listopada 2009 r. i wskazał, że na skutek niewłaściwej oceny materiału dowodowego w zakresie działki ewidencyjnej (referencyjnej) nr [...] doszło w jego ocenie do przyznania zawyżonych płatności bezpośrednich, odwołując się w tym zakresie do przepisów zawartych w przepisach prawa krajowego i unijnego. Z treści decyzji w żadnym razie nie można wywnioskować jak uczynił to skarżący, że kwestia rażącego naruszenia prawa będzie rozważana dopiero w decyzji ustalającej ponownie płatności należne mu za [...] r. Zasadniczym zagadnieniem w sprawie jest natomiast trafność uznania za nieważną decyzji z [...] listopada 2009 r. z podanych w zaskarżonej decyzji przyczyn. Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, że Sąd nie podziela poglądu organów w tej mierze. Przede wszystkim zaznaczyć należy – co podkreślił także organ w swojej decyzji -, że rażące naruszenie prawa ma miejsce gdy w sposób oczywisty i bezsporny, bez potrzeby dokonywania wykładni przepisu prawa można stwierdzić, że został on naruszony. Sąd w pełni podziela poglądy wyrażone w tej materii w zacytowanych przez organ wyrokach NSA IV SA 905/2002 z 27.10.2003 r., VSA 2998/99 z 26.09.2000 r., czy III SA 1935/99 z 11.08.2000r. tym bardziej, że stanowisko sądów administracyjnych w zakresie tego zagadnienia jest jednoznaczne i ugruntowane. Nie negując zatem słuszności wspomnianego stanowiska, WSA nie podziela jednak poglądu organów, że do takiego rażącego naruszenia przepisów doszło w przedmiotowej sprawie. Należy zauważyć przy tym, że co do zasady możliwe jest rażące naruszenie przepisów prawa proceduralnego, co można byłoby uznać za spełniające przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ale naruszenie to musiałoby mieć charakter wyjątkowy, nadzwyczajny, którego zaistnienie prowadziłoby do wydania decyzji, która nie powinna z tego powodu funkcjonować w obrocie prawnym. O naruszeniu takim nie może jednak być mowy tam gdzie dochodzi (jak w przedmiotowej sprawie) do naruszenia zasad prawidłowego procedowania w sprawie w zakresie oceny całości istniejącego materiału dowodowego, w tym wypadku w zakresie maksymalnego kwalifikowanego obszaru działki referencyjnej nr [...]., co w konsekwencji zdaniem organu doprowadziło do zawyżenia płatności. Z treści wniosku wynika, że skarżący w odniesieniu do działki nr [...] o pow. [...] ha wskazał, że na całej jej powierzchni usytuowana jest działka rolna [...], w związku z czym zadeklarował do płatności taki właśnie obszar. Organ po wzięciu pod rozwagę treści art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2003 r. i wskazując na system identyfikacji działek rolnych o jakim jest mowa w treści art. 18 (a poprawnie art. 20) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, które zastąpione zostało przez rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 uznał, że dane dotyczące maksymalnej powierzchni kwalifikowanej (PEG) działki nr [...], nie pozostawiają wątpliwości co do faktu, że wspomniana powierzchnia maksymalna wynosi jedynie [...] ha zatem tylko do tej powierzchni można było przyznać dopłatę. Odwołując się do treści art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r., organ wskazał, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów jak również korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych. Na takich danych opierały się organy, z tym, że w treści decyzji nie omówiono bliżej dokumentu nazwanego "Informacja dotycząca działek ewidencyjnych", jak również nie wskazano z jakich względów należało pomniejszyć powierzchnię działki rolnej na działce ewidencyjnej nr [...]. Nie zmienia to faktu, że skoro przyczyn nieważności decyzji organ upatrywał w niewłaściwie ustalonym stanie faktycznym w odniesieniu do działki nr [...] brak jest podstaw, ażeby naruszenie to uznać za rażące naruszenie prawa. Niezależnie od tego trzeba zaznaczyć, że z treści pisma z [...] kwietnia 2012 r. zawierającego stanowisko w sprawie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w G., skierowane do Prezesa ARiMR zawarto spostrzeżenie, ze skarżący składając wniosek na doręczonym mu formularzu, nie dołączył do niego załącznika graficznego. Jest to znacząca okoliczność ponieważ zgodnie z treścią art. 7 ust 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach bezpośrednich rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 na warunkach wskazanych w tym przepisie, przy czym zgodnie z art. 18 ustawy płatności obszarowe, płatność do krów i owiec oraz płatność do tytoniu są przyznawane na wniosek rolnika. Zgodnie z treścią art. 12 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. pojedynczy wniosek zawiera wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy, w szczególności: a) tożsamość rolnika; b) system lub systemy pomocy, których dotyczy wniosek; c) identyfikację uprawnień do płatności zgodnie z systemem identyfikacji i rejestracji przewidzianym w art. 7 do celów systemu płatności jednolitej; d) szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie i, w stosownych przypadkach, ich użytkowanie oraz informację, czy dana działka rolna jest nawadniana; e) oświadczenie rolnika, że jest świadomy warunków przedmiotowych systemów pomocy. Ponadto zgodnie ze wspomnianym przepisem w celu identyfikacji uprawnień do płatności rolnikowi przekazuje się wcześniej ustalone formularze zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, które zawierają identyfikację uprawnień do płatności zgodną z systemem identyfikacji i rejestracji przewidzianym w art. 7 wspomnianego rozporządzenia, które zawierają informację na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej. Rolnikowi przekazuje się również materiały geograficzne, które określają granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej. Jeśli nastąpiły jakiekolwiek zmiany lub jeśli jakakolwiek informacja podana we wcześniej ustalonym formularzu, jest błędna, przy składaniu wniosku rolnik wprowadza poprawki w formularzu. Jeśli poprawki dotyczą powierzchni działki referencyjnej, rolnik podaje zaktualizowaną powierzchnię każdej z odnośnych działek rolnych, a w stosownych przypadkach wskazuje nowe granice działki referencyjnej. Mając powyższe okoliczności na względzie należy ewentualnie ocenić, czy skoro załącznik graficzny doręczany rolnikowi wraz z formularzem wniosku zawierającym określone dane, stanowi jego niezbędny element, to w takim stanie rzeczy czy jeśli rolnik, który ma obowiązek go skontrolować, wskazać położenie działek rolnych, nanieść ewentualne poprawki i złożyć wraz wnioskiem, nie złoży go, to czy jego brak, ma znaczenie dla rozstrzygnięcia o dopłatach a decyzja wydana w takich okolicznościach. jest wydana z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa. Okoliczność ta wymaga jednak bezspornego ustalenia a następnie oceny w zakresie czy możliwe jest uznanie nieważności decyzji przyznającej dopłaty. Na koniec odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia treści art. 7, 9, 107 § 3 k.p.a. czy art. 155 k.p.a. należy wskazać, że Sąd nie uznaje ich zasadności. Jeśli chodzi o treść art. 7 k.p.a. to skarżący odnosząc się do zaskarżonej decyzji poza postawieniem tego zarzutu nie wskazał na czym naruszenie tego przepisu miałoby polegać. Co do zarzutu naruszenia treści art. 9 k.p.a. czyli zasady informowania strony to zarzut ten jest bezzasadny w świetle treści art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach bezpośrednich. Jeśli chodzi o treść art. 107 § 3 k.p.a. również jego treść nie została naruszona biorąc pod uwagę rodzaj zaskarżonej decyzji a co za tym idzie elementy, które powinna zawierać decyzja dotycząca nieważności innej decyzji. Na koniec co do zarzutu dotyczącego treści art. 155 k.p.a. należy stwierdzić, że nie mógł on zostać naruszony przez organ w związku z tym, że w przedmiotowym postępowaniu nie miał on zastosowania. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sad Administracyjny uznał, że z przyczyn wskazanych przez organy brak było podstaw do zastosowania treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec czego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję jak również decyzję ją poprzedzającą . O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a zasądzając zgodnie z ich treścią jedynie należne koszty sądowe w postaci uiszczonego wpisu, ponieważ brak jest podstaw do zasądzenia pozostałych żądanych przez skarżącego kosztów.