I SA/Wa 2195/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. Nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę W., z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r., prawa własności działki położonej w W., [...], oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], jako zajętej pod część ul. [...] w W. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent miasta W. wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2011 r. wniósł o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez gminę W. ([...]) z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną (gminną) - ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów m. in. jako dz. ew. nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...]. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), uznał zasadność wniosku, stwierdzając nabycie przez Gminę W., z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r., prawa własności wyżej wskazanej działki. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Z. J. zarzucając, iż wobec utraty przez ul. [...] w W. statusu drogi publicznej, na mocy uchwały Rady miasta W. z dnia [...] października 2005 r. Nr [...], prowadzone postępowanie dotyczy obecnie drogi wewnętrznej niepodlegającej regulacji ww. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku. Strona wskazała, że uchwała nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988r., stanowiąca podstawę zaliczenia ul. [...] w W. do kategorii dróg publicznych nie mogła zostać skutecznie przyjęta, gdyż naruszała prawa osób trzecich. Ponadto sąsiednie nieruchomości nie posiadały statusu działek przeznaczonych pod drogi. Strona zakwestionowała również władanie nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, które w ocenie strony winno być oparte na określonej podstawie prawnej, takiej jak trwały zarząd, czy umowa stron. Skarżąca poruszyła również kwestię odszkodowań za nieruchomości przejęte w trybie art. 73 ww. ustawy. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 roku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że warunkiem przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego w trybie powołanego art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. jest łączne spełnienie następujących przesłanek: - nieruchomość nie mogła stanowić w dniu 31 grudnia 1998r. własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, - nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998r. musiała być zajęta pod drogę publiczną - nieruchomość musiała w dniu 31 grudnia 1998r. pozostawać we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie wszystkie te przesłanki zostały spełnione. Jak wynika z akt sprawy w dacie 31 grudnia 1998 r. właścicielem nieruchomości była Z. J. Po drugie zarówno z wypisu z rejestru gruntów jak i wyrysu mapy ewidencyjnej działki nr [...] wynika fakt zajęcia przedmiotowej działki nr [...] pod drogę - ul. [...] w W. Z kolei zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie miasta W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych ul. [...] w W. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich (poz. 149 załącznika nr 6). Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. drogi lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999r. zostały zaliczone do kategorii dróg publicznych gminnych. W ocenie organu akta sprawy potwierdzają również fakt władania przedmiotową nieruchomością przez miasto W. Organ podkreślił, że czynnik faktycznego władztwa określony w art. 73 ust. 1, polega na odpowiednim fizycznym opanowaniu nieruchomości. Władztwo faktyczne musi być stanem trwałym, co oznacza, że związek z nieruchomością nie może wyrażać się w jednorazowym, a nawet sporadycznym zawładnięciu rzeczą, lecz w możności korzystania z niej przez czas nieokreślony. Minister wskazał, że wbrew zarzutom odwołania , nie ma zatem znaczenia, czy podmiot włada nieruchomością na podstawie tytułu prawnego (np. dzierżawa, użyczenie itp.), czy też bez tytułu prawnego. W przedmiotowej sprawie władztwo gminy nad sporną nieruchomością polegało m. in. na oznakowaniu i bieżącym utrzymaniu drogi. Organ podkreślił również, że na prawidłowość podjętego w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia nie mają wpływu kwestie związane z ustaleniem i przyznaniem odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Kwestia odszkodowania za nieruchomość przejętą w związku z zajęciem pod drogę publiczną stanowi bowiem odrębną od stwierdzenia przesłanek przejęcia sprawę, która rozstrzygana jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym, a tym samym nie może mieć wpływu na legalność decyzji deklaratoryjnej wydanej w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy. Skargę na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. J., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła argumentacją wysuwaną już wcześniej w odwołaniu od zaskarżonej decyzji. Skarżąca podkreśliła, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. ul. [...] była drogą publicznią (gminną). Wątpliwości strony budzi jednak fakt, czy sporna działka pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem skarżącej forma prawna władania powinna być odpowiednio określona. Mógł być to trwały zarząd, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 21 sierpniu 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) lub umowa stron - w tym wypadku właściciela i Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Według wiedzy skarżącej, nic takiego w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca - zatem wątpliwe jest, czy przedmiotowa nieruchomość, pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem skarżącej należałoby również zbadać legalność uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na ternie miasta W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg publicznych. Własność nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszej decyzji istniała już wcześniej i przynależała do nieżyjącego już ówczesnego właściciela działki przy ul. [...]. W ocenie skarżącej uchwała ta nie mogła być przyjęła w sposób skuteczny, gdyż naruszała prawa ówczesnego właściciela. W takim wypadku przedmiotowa nieruchomość nie podlegałaby w ogóle przepisom art. 73 ustawy reformującej. Ponadto skarżąca podkreśliła, że przedmiotowa nieruchomość uchwałą Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] października 2005 r. została pozbawiona statusu drogi publicznej, stając się drogą wewnętrzną. Skarżąca ponownie zakwestionowała również prawidłowość regulacji odnoszących się do kwestii ustalenia i przyznania odszkodowania, w szczególności ograniczenia możliwości jego dochodzenia wskazanym w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. terminem oraz ustalaniem wartości nieruchomości według stanu na dzień wejścia w życie ustawy, tj. na dzień 29 października 1998 roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyjzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 119 § 2 ppsa, sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a pozostałe strony w terminie 14 dni nie zażądają przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołany przepis określa przesłanki od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998r przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Podkreślić należy, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. W sprawie bezspornym jest, że przedmiotowa działka nr [...] o pow. [...] ha pochodzi z nieruchomości hipotecznej [...]. Na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla miasta W. z dnia [...] czerwca 1996r. sygn. akt I Ns [...] w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości hipotecznej [...]. położonej w W. przy ul. [...], właścicielem działki nr [...] o pow. [...] ha, opisanej na mapie sporządzonej przez biegłego geodetę w dniu 11 czerwca 1996r. i wpisanej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 12 czerwca 1996r. za nr [...] nr [...], została Z. J. Oznacza to, że pierwsza z przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. została spełniona, gdyż właścicielem nieruchomości nie był ani Skarbu Państwa ani też jednostka samorządu terytorialnego. Badając kwestę zajętości przedmiotowej nieruchomości pod drogę w pierwszej kolejności wskazać należy, że powołana ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19 poz. 115 ze zm.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie, zaś z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art., 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. sformułowanie – nieruchomości zajęte pod drogi publiczne – oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 roku. W rozpoznawanej sprawie – zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę prawa własności przedmiotowej nieruchomości, jako nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ul. [...]. Zaznaczyć trzeba, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż działka w dniu 31 grudnia 1998r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym i stanowiła fragment drogi ul. [...] w W. Fakt ten wynika z uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie miasta W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, która zaliczyła ul. [...] w W. do kategorii dróg lokalnych miejskich (poz. 149 załącznika nr 6). Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. drogi lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999r. zostały zaliczone do kategorii dróg publicznych gminnych. Ponadto ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentach, przede wszystkim wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej znak [...] według stanu z 2007r. wynika, iż działka nr [...] o pow. [...] ha znajduje się w granicach drogi - ul. [...] w W. (podobnie jak sąsiednie działki tworzące ul. [...] o nr ewid. [...]) zostały oznaczone jako nieruchomości drogowe. Ponadto zgodnie z oświadczeniem zastępcy Burmistrza miasta W., zawartym w piśmie z dnia [...] stycznia 2008r. znak [...] wynika, iż stan przebiegu granic drogi - ul. [...], przedstawiony na ww. wypisie i wyrysie z 2007r., odpowiada stanowi faktycznemu istniejącemu w dniu 31 grudnia 1998r. Powyższe fakty potwierdzono również w piśmie Zarządu [...] Miasta W. z dnia [...] października 2011r. znak [...], w którym stwierdzono, iż działka [...]w dniu 31 grudnia 1998r. była zajęta pod drogę publiczną - ul. [...] w W. Zajęcie przedmiotowej działki nr [...] pod drogę potwierdza również nadesłany przez skarżącą wypis z rejestru gruntów z dnia [...] grudnia 1997r. znak [...], sporządzony według stanu z 1997r. na podstawie operatu Nr [...] z dnia [...] września 1994r., w którym położenie działki nr [...] o pow. [...] m2 oznaczono jako ul. [...], a rodzaj użytku jako "dr", czyli drogi. Odnosząc się z kolei do zaistnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego na przedmiotowej działce, należy wskazać, że pojęcia "władania" nieruchomością w rozumieniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie należy utożsamiać z instytucją posiadania. Dla spełnienia przesłanki władztwa w rozumieniu art. 73 istotne jest jedynie to by jednostka samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w doniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności naprawami, remontami itp., a nie posiadaniem nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, czy też na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak twierdzi skarżąca. Z tego powodu dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Działania takie mogły nawet mieć miejsce wbrew woli. Przy czym co należy podkreślić w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym istnieje domniemanie, że zarządca drogi rzeczywiście wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. W niniejszej sprawie, fakt sprawowania przez Gminę władztwa nad drogą w dniu 31 grudnia 1998 r. potwierdza pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Miasta W. z dnia [...] czerwca 2002r. znak [...], w którym wskazano, iż projekt odwodnienia ul. [...] w W. został uzgodniony już w 1998r., na mocy uzgodnienia nr [...] z dnia [...] października 1998r. Ponadto w aktach sprawy znajdują się faktury z dnia [...] grudnia 1996r. i z dnia [...] grudnia 1998r., które potwierdzają zlecenie przez Zarząd [...] Gminy W. dokonania dokumentacji technicznej i prac projektowych ul. [...] w W. W piśmie z dnia [...] stycznia 2008r. znak [...] Z-ca Burmistrza [...] miasta W. potwierdził, iż w dniu 31 grudnia 1998r. zagospodarowanie m. in. przedmiotowej działki nr [...] obejmowało utwardzenie nawierzchni jezdni, uzbrojenie terenu w wodociąg, gazociąg i oświetlenie ulicy oraz kanał sanitarny ogólnospławny Ø 300 i kanał ogólnospławny Ø 400, który co potwierdza ww. pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w mieście W. z dnia [...] czerwca 2002r. nie został przekazany do eksploatacji. W piśmie Zarządu [...] Miasta W. z dnia [...] października 2011r. znak [...] wskazano, iż w dniu 31 grudnia 1998r. ul. [...] pozostawała w utrzymaniu [...] w zakresie oznakowania i bieżącego utrzymania drogi. Skoro zatem przedmiotowa działka, stanowiła w dniu 31 grudnia 1989 r. własność osoby fizycznej oraz zajęta była w tej dacie pod drogą publiczną – gminną i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stała się one z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością gminy, na terenie której jest położona – w tym wypadku miasta W. w trybie określonym w art. 73 ust. 1 ww. ustawy. Powyższe oznacza, że kwestionowana przez skarżącą decyzja nie narusza ani przepisów prawa materialnego, ani też przepisów procedury administracyjnej. Dodatkowo, odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość wskazać trzeba, że postępowanie o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną prowadzone w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. i postępowanie prowadzone w przedmiocie odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 tej ustawy, są to dwa odrębne od siebie postępowania administracyjne, które prowadzą odrębne organy administracji publicznej. Z powyższego wynika zatem, że w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem było stwierdzenie nabycia własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, zarówno Sąd jak i organy orzekające w tej sprawie nie mogły zajmować się kwestią odszkodowania. Podobnie odnosząc się do podniesionych przez skarżącą się zarzutów odnośnie legalności uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. wskazać należy, iż organ administracji orzekający na podstawie art. 73 ust. 1, nie ma prawnej możliwości dokonania oceny legalności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, gdyż nie mieści się to w dyspozycji art. 73 ust. 1 ustawy, możliwości takiej nie ma również sąd administracyjny, gdyż wykracza to poza granice niniejszego postępowania. Odnosząc się z kolei do kwestii zarzutów skargi dotyczących pozbawienia ul. [...] statusu drogi publicznej gminnej w drodze uchwały Rady miasta W. z dnia [...] maja 2005 r., wskazać należy, że decyzje wydawane na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie mają charakteru uznaniowego, są to decyzje deklaratoryjne. Organ w chwili ich wydawania zobowiązany jest jedynie do stwierdzenia, że zachodzi określony stan faktyczny, z którym przepis ustawy wiązał określony skutek prawny. Stosując zatem przepis art. 73 organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Dla niniejszej sprawy nie ma zatem znaczenia, że w roku 2005 r. sporna działka nie miała już statusu drogi publicznej. W tej sytuacji stwierdzić należy, że wniesiona skarga jest bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji