V SA/Wa 2486/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... sierpnia 2012 r., nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; oddala skargę; Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. nr ... z dnia ... maja 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nr ... w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 wydanej w dniu ... lutego 2009 r. przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. Prezes ARiMR decyzją z dnia ... sierpnia 2012 r. nr ... utrzymał w mocy decyzję podjętą w I instancji. W uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne: A. O. złożyła w dniu ... kwietnia 2008 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o przyznanie płatności na rok 2008. W przedmiotowym wniosku zadeklarowała do płatności działki rolne, położone na czterdziestu czterech działkach ewidencyjnych, znajdujących się w powiecie strzelecko drezdeńskim, gminie ..., w odrębie ewidencyjnym .... Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w dniu ... lutego 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzję nr ... w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008, którą przyznano płatności w łącznej wysokości ... zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej ... zł, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych ... zł, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych ... zł. Następnie pełnomocnik A. O. pismem z dnia 1 marca 2012 r. zwrócił się do Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o której wyżej mowa. Po rozpoznaniu tego wniosku decyzją nr ... z dnia ... maja 2012 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. odmówił stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Uznając trafność rozstrzygnięcia organu I instancji organ odwoławczy podniósł, iż zasady przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 zostały określone w przepisach prawa krajowego tj. w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2008, nr 170, poz. 1051 z późn. zm.), przepisach wykonawczych do tejże ustawy, tj. m.in. w rozporządzaniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 44, poz. 265 z późn. zm.). Stosownie do treści art. 7 ust. 1 ww. ustawy o płatnościach rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności grunty rolne wchodzące w skąd gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143 b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia 1782/2003, jeżeli: 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączeniu XX do rozporządzenia nr 1973/2004; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Podkreślono, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: 1. chmielu; 2. roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych; 3. innych roślin; - położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Z kolei zasady przyznawania płatności uzupełniających w roku 2008 oraz rodzaje roślin objętych tymi płatnościami zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznając A.. O. płatność zwierzęcą w roku 2007 przyjął za podstawę § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. nr 46, poz. 309 z późn. zm.), zgodnie z którym, w przypadku gdy rolnik nie występował uprzednio z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. nr 6, poz. 40, z późn. zm.) oraz art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, płatność zwierzęca przysługuje mu, jeżeli w okresie od dnia 15 września roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych do dnia 14 marca roku złożenia tego wniosku był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Organ II instancji zaznaczył, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydając decyzję w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007 nr ..., którą utrzymał w mocy Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. ustalił, że A. O. nie spełniała warunków określonych w § 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia. Jednocześnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. jak i Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. uznali, że A. O. spełniała warunki do przyznania płatności zwierzęcej na rok 2007 określone w § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności, bowiem wniosek o przyznanie płatności złożyła w roku 2007 po raz pierwszy. Tym samym decyzją Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. nr ... z dnia .. marca 2008 r., którą utrzymał w mocy Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. została przyznana uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni rośli przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych do powierzchni ... ha, tj. powierzchni ustalonej jako iloraz liczby zwierząt przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) według średniego stanu z okresu, o którym mowa w ust. 1, i współczynnika 0,3 w wysokości ... zł a nie jak wnioskowała A. O. do powierzchni ... ha. W związku z powyższym wskazano, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznając w decyzji nr ... z dnia ... lutego 2009 r. płatności zwierzęce na rok 2008 prawidłowo określił przepisy prawa stanowiące podstawę wydanej decyzji i zasadnie przyznał płatności zwierzęce w roku 2008 do powierzchni ... ha, czyli do takiej samej jak w roku 2007. W ocenie organu odwoławczego powyższe uzasadnia twierdzenie, iż nie zaistniała jakakolwiek przesłanka przewidziana w art. 156 § 1 k.p.a., skutkująca koniecznością stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Podkreślono również, że A. O. składając wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 i wnioskując o przyznanie płatności zwierzęcej miała już ustaloną powierzchnię referencyjną z roku 2007. Tym samym płatność zwierzęca na rok 2008 zgodnie z § 6 ust. 4 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie mogła zostać przyznana do powierzchni większej niż powierzchnia, do której została przyznana płatność zwierzęca na podstawie wniosku złożonego w roku 2007, tj. ... ha. Skargę na decyzję Prezesa ARiMR wniosła A. O. zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 14 marca 2008 r. poprzez ich rażąco błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a nadto naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 8 k.p.a. mające bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR w Z., oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi jej autor m.in. zacytował treść § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o którym wyżej mowa. Przypomniał również, że przyczyną odmowy przyznania skarżącej pełnej płatności, zgodnie z uzasadnieniem decyzji jest fakt, że skarżąca miała już ustaloną powierzchnię referencyjną z 2007 roku. Była wówczas nowym rolnikiem, który złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 po raz pierwszy (w dniu 11 maja 2007 r.). Zdaniem organu, skoro skarżąca miała już ustaloną powierzchnię referencyjną z roku 2007, to płatność na rok 2008 nie mogła zostać przyznana do powierzchni większej od tej, do której przyznano płatność na podstawie wniosku złożonego w roku 2007. Jednak rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 14 marca 2008 r. co do zasady nie może ograniczać roszczeń spadkobiercy o przyznanie płatności bezpośrednich. Nie sposób, zatem uznać, iż przepisy ww. rozporządzenia pozbawiają skarżącą możliwości uzyskania pełnej płatności zwierzęcej. W ocenie skarżącej jedynym warunkiem uzyskania przez nią pełnego świadczenia jest spełnienie wymogów wskazanych w § 5 rozporządzenia, który wyraźnie wskazuje, iż dla spełnienia warunku wypłaty świadczenia konieczne jest wykazanie posiadania stada w okresie referencyjnym przez rolnika lub jego małżonka. Podkreślono również, iż skarżąca była wcześniej współposiadaczem gospodarstwa rolnego, na mocy małżeńskiej wspólności ustawowej, jednakże wnioski o przyznawanie płatności za życia męża były składane przez niego. Po śmierci męża skarżąca stała się jedyną właścicielką i posiadaczką przedmiotowego gospodarstwa. Skarżąca wskazała również, że obecnie toczy się postępowanie w sprawie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia ... czerwca 2008 r. nr ... utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w S. z dnia ... marca 2008 r. nr ... w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Ta ostatnia decyzja (zgodnie z jej uzasadnieniem) była podstawą obliczenia powierzchni referencyjnej do której skarżąca otrzymała płatność na rok 2008. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i jako taka została oddalona. Z treści skargi wynika, iż jej autor nie wskazuje w czym przejawiało się rażące naruszenie prawa do jakiego (jego zdaniem) doszło przy wydaniu decyzji podjętej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. w dniu ... lutego 2009 r. Zdaniem sądu samo powołanie się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 12 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych (...) nie jest wystarczające tym bardziej jeszcze, że autor skargi będący profesjonalistą podnosi, że naruszenie wszystkich ww. przepisów polegało na ich rażąco błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu. W tym miejscu przypomnieć jednak trzeba, iż art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. wskazuje na dwie podstawy stwierdzenia nieważności decyzji tzn. wydanie jej bez podstawy prawnej lub (a nie i) z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, iż zarzut opisany powyżej nie został nawet poprawnie sformułowany. Przepis nie może być bowiem jednocześnie błędnie zinterpretowany i niewłaściwie zastosowany. W ocenie sądu bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. Także i w przypadku tego zarzutu skarżący nie wyjaśnia, na czym polegało naruszenie tych przepisów i jaki mogło mieć wpływ na wydanie decyzji podjętej w postępowaniu nieważnościowym. W tym miejscu przypomnieć należy, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lez przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście tego czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1-7 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia jej co do meritum. W postępowaniu przeprowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka, zatem wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. są m.in. i te na które powoływał się skarżący. Chodzi mianowicie o wydanie w postępowaniu zwykłym decyzji z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Odnosząc się do przesłanek wskazanych w ww. przepisie przypomnieć należy, że w kwestii "braku podstawy prawnej", jak i "rażącego naruszenia prawa" wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, że brak podstawy prawnej wydanej decyzji zachodzi wówczas gdy: 1) decyzja została wydana poza sferą regulacji prawnej; 2) decyzję wydano w sferze stosunków cywilno-prawnych, 3) oparto się na przepisach prawa materialnego odnoszących się do stanów faktycznych znacząco odmiennych od występujących w konkretnej sprawie, 4) decyzję wydano w sprawie w której upoważnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy, 5) przewidziana jest inna forma działania organu (np. czynności materialnotechniczne), 6) decyzję oparto na przepisach aktu normatywnego w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał, 7) decyzję oparto na akcie niebędącym aktem powszechnie obowiązującym (zob. m.in. H. Polesiak "Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA" – NP 1984, nr 1, s. 22-23). Jeśli chodzi natomiast o "rażące naruszenie prawa" to zachodzi ono wówczas gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znaczenie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można, zatem mówić gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, 2. charakter przepisu który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, 3. przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę z jednej strony to o czym mowa powyżej, z drugiej zaś analizując treść decyzji której dotyczył wniosek o stwierdzeniu nieważności stwierdzić trzeba, iż decyzja ta nie została wydana w sytuacji przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wydając ją przywołał nie tylko stosowną podstawę prawną, ale i należycie uzasadnił wysokość przyznanych płatności. Argumentacja skarżącego podważająca jej trafność i odwołująca się do nieprawidłowości do jakich doszło przy wydaniu innych rozstrzygnięć które jego zdaniem miały wpływ na treść kwestionowanej decyzji musi być uznana za bezskuteczną. W niniejszym postępowaniu zarówno organ jak i sąd ograniczony był bowiem zakresem kognicji który obejmował jedynie decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia ... lutego 2009 r. nr ... Gdyby jednak treść tejże decyzji była zależna od innych decyzji to dopóki pozostają one w obrocie prawnym dopóty skarżący nie może powoływać się na nie jako na podstawę zgłoszonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o której wyżej mowa. Z powyższych względów skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.