II SA/Rz 1211/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego B. P. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1211/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2012r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, zwany dalej także WITD, nałożył na B.P., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: Usługi Transportowe B.P. (dalej nazywany skarżącym), karę pieniężną w wysokości 8.500,00 zł w związku z naruszeniem zasad wykonywania transportu drogowego na podstawie art. 92a ust. 1, ust. 6, ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.), zwanej dalej także "ustawą". Decyzję pozostawiono w aktach ze skutkiem doręczenia, gdyż była dwukrotnie awizowania w dniach [...] czerwca 2012 r. oraz [...] czerwca 2012 r., a jej nie odebrał. Przesyłkę zwrócono nadawcy w dniu 25 czerwca 2012 r. W dniu [...] września 2012 r. do WITD wpłynęło odwołanie B.P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Transportowe B.P. od wskazanej wyżej decyzji, nadane na poczcie w dniu [...] września 2012 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Odwołujący się sformułował zarzuty pod adresem decyzji organu I instancji i wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie lub też o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wskazał, że o decyzji dowiedział się dopiero w dniu [...] września 2012 r., po otrzymaniu pisma Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2012 r., do którego została dołączona decyzja z dnia [...] maja 2012 r. Zaprzeczył dokonaniu doręczenia zastępczego, gdyż po sprawdzeniu "u listonosza i na poczcie" stwierdził brak jakiejkolwiek dokumentacji o doręczeniu pisma wysłanego z Inspektoratu w dniu [...] czerwca 2012 r. Ponadto zarzucił, że nie przesłano mu kserokopii dowodów doręczenia zastępczego ze stosownym kodem pocztowym. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej zwany GITD) postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami), zwanej dalej "k.p.a." odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że decyzja organu I instancji, zgodnie z treścią art. 40 k.p.a. została skierowana na adres strony , to jest ul. [...], [...], [...]. Stosownie do treści art. 44 § 1 - § 4 k.p.a. decyzję uznano za doręczoną z upływem ostatniego dnia 14 – dniowego terminu, w którym przesyłka była złożona w placówce pocztowej, co nastąpiło w dniu 25 czerwca 2012 r. Termin do wniesienia odwołania upływał w dniu [...] lipca 2012 r. Zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji organu I instancji odwołanie składa się do organu nadrzędnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. W przedmiotowej sprawie odwołanie nadano w Urzędzie Pocztowym "R. 13" w dniu 10 września 2012 r., czyli po upływie terminu do jego wniesienia. Organ przedstawił określone w art. 58 k.p.a. przesłanki, których łączne spełnienie uzasadnia przywrócenie terminu uchybionego przez stronę postępowania tj.: uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy; złożenie wniosku o przywrócenie terminu; dochowanie siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu; dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu czynności, której strona nie dokonała w terminie. Organ II instancji stwierdził, że strona nie uprawdopodobniła braku winy w dokonaniu czynności, bowiem nie wykazała, że uchybienie terminu nastąpiło na skutek niezależnych od strony okoliczności. Zaniedbanie w odbiorze korespondencji ze skrzynki pocztowej nie jest okolicznością mogącą wskazywać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony postępowania. Organ podał, że decyzja została uznana za doręczoną w dniu 25 czerwca 2012 r., natomiast wniosek o przywrócenie terminu sporządzono w dniu 10 września 2012 r., i nadano w Urzędzie Pocztowym "R. 13" tego samego dnia. Organ odnosząc się do zarzutów skarżącego w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu wskazał, że są sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Co do zakwestionowania faktu doręczenia zastępczego organ podniósł, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji wynika, że przesyłka w istocie została nadana [...] czerwca 2012 r. w Urzędzie Pocztowym " K.101", pierwsza awizacja dokonana została przez Urząd Pocztowy "S.M. w dniu 8 czerwca 2012r., a druga w dniu 18 czerwca 2012 r. W dniu 25 czerwca 2012 r. zwrócono przesyłkę do adresata, jako niepodjętą w terminie, w efekcie czego została złożona do akt ze skutkiem doręczenia. Co do zarzutu niedoręczenia stronie zwrotnego potwierdzenia odbioru zastępczego ze stosownym kodem pocztowym organ wskazał, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje prawidłowy kod pocztowy siedziby przedsiębiorstwa strony [...]. W piśmie z dnia [...] marca 2012 r. strona została poinformowania o przysługującym prawie do przeglądania akt (art. 73 § 1 k.p.a.). B.P. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Transportowe B. P. w N. złożył skargę na wskazane wyżej postanowienie wnosząc o jego zmianę i przywróceniu terminu do złożenia odwołania. Wniósł o dopuszczenie dowodu z zaświadczenia lekarskiego wystawionego przez lekarza psychiatrę, z którego wynika, że od 21 maja 2012 r. do 6 listopada 2012 r. chorował po wypadku drogowym, przebywał na zwolnieniu lekarskim i nie był w stanie odbierać poczty. Zwolnienie lekarskie dołączył do skargi, gdyż w tym czasie zakończył się okres choroby. Wskazał, że nie można zarzucić mu niedbalstwa, ponieważ stan jego zdrowia nie pozwalał na odbieranie poczty. Zdaniem skarżącego zaświadczenie lekarskie uprawdopodabnia, że nie ponosi winy w niedochowaniu terminu, z uwagi na fakt, że jego choroba nie pozwoliła mu na dopełnienie obowiązku zachowania szczególnej staranności przy prowadzeniu własnych spraw, stała się "przeszkodą nie do przezwyciężenia". W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. Skarga jest uzasadniona, gdyż organy naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że sądy administracyjne są sadami kasacyjnymi i nawet przy uwzględnieniu skargi na decyzję lub postanowienie z mocy art. 145 p.p.s.a mogą albo uchylić zaskarżony akt administracyjny albo stwierdzić jego nieważność Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje uprawnień do merytorycznego orzekania, tak jak tego domaga się skarżący poprzez przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Sąd uwzględnia stan faktyczny i prawny sprawy na dzień wydania zaskarżonego aktu, co wynika z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 59 § 2 k.p.a., zgodnie z którym o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Przesłanki przywrócenia terminu określa art. 58 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy (§ 1 art. 58 k.p.a.). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia dopełnienia czynności, dla której określony był termin (§ 3 art. 58 k.p.a.). W art. 58 § 1 k.p.a. ustawodawca użył zwrotu "należy przywrócić termin", czyli w przypadku uprawdopodobnienia, że uchybienie nastąpiło bez winy zainteresowanego termin winien być przywrócony. Powyższe wyrażenie dowodzi, że orzekanie o przywróceniu terminu nie zostało oparte na uznaniu administracyjnym organu. Przesłanką, jaką musi wykazać zainteresowany jest między innymi uprawdopodobnienie okoliczności, że uchybienie terminu nie nastąpiło z winy zainteresowanego, czyli wykazania, że okoliczności są prawdopodobne, a nie pewne, tak jak wymagałoby tego udowodnienie. Strona powinna, zatem uprawdopodobnić, że mimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie. Podstawą odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania organ upatruje w zaistnieniu domniemania doręczenia zastępczego określonego w art. 44 k.p.a., w wyniku którego doręczenie nastąpiło w dniu 25 czerwca 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wywiódł, że zaniedbania w odbiorze korespondencji ze skrzynki pocztowej strony nie są okolicznością mogącą wskazać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Z tej przyczyny organ nie uznał za prawdziwe twierdzenie strony, że o decyzji dowiedział się dopiero w dniu 3 września 2012 r. po otrzymaniu pisma od organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r., do którego dołączono skarżoną decyzję. Zdaniem organu w sprzeczności z materiałem dowodowym w zakresie doręczenia zastępczego (dat podwójnego awizowania i daty zwrotu korespondencji do organu) jest twierdzenie skarżącego, że sprawdzał na poczcie i u listonosza fakt doręczenia przesyłki oraz brak dokumentacji o doręczeniu pisma od organu I instancji wysłanego w dniu 1 czerwca 2012 r. Organ nadmienił, że przesyłka wraz decyzją została wysłana w dniu 4 czerwca 2012 r. w Urzędzie Pocztowym "K. T 101" nie zaś 01.06.2012 r. jak wskazał skarżący. Z kserokopii akt sprawy organu I instancji nadesłanych przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w ocenie Sądu wątpliwości budzą okoliczności odnośnie spełnienia przesłanek do przyjęcia domniemania zastępczego doręczenia korespondencji skarżącemu. Ponadto wbrew stanowisku organu skarżący mógł twierdzić we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, że decyzja organu I instancji została wysłana 01.06.2012 r., na podstawie pieczęci na kserokopii decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o wysyłce w dniu 01.06.2012 r. (karta akt admin. nr 7). Zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu do posesji adresata (§ 2 art. 44 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa § 2 , pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 3 i § 4 art. 44 k.p.a.). Na podstawie nadesłanych akt administracyjnych organu I instancji można stwierdzić, że miało miejsce dwukrotne awizowanie, co można odczytać z kserokopii koperty (karta akt admin. I inst. nr 33). Wątpliwości dochowania warunku do uznania fikcji doręczenia zastępczego powstają po lekturze kserokopii jednej strony zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji. Sąd stwierdza, że ze stempla poczty można dowiedzieć się, że przesyłka została nadana 04 czerwca 2012 r., ponadto w dniu 8 czerwca 2012 r. listonosz uczynił na zwrotnym potwierdzeniu adnotację, że adresat jest nieobecny. Brak jest natomiast adnotacji o miejscu umieszczenia awiza, co jest bezwzględnym wymogiem dla spełnienia warunku doręczenia zastępczego. W świetle art. 44 k.p.a. ocena ziszczenia się skutku prawnego, o którym mowa w § 4, polegającego na uznaniu pisma za doręczone nie może być sformułowana wyłącznie w oparciu o stwierdzenie, że pismo przechowywane było przez pocztę przez okres 14 dni w jej placówce pocztowej, lecz musi być powiązane także z ustaleniem spełnienia pozostałych wymogów określonych w § 2 i § 3 art. 44 k.p.a. Zwrócić tez należy uwagę, że przepis § 4 art. 44 k.p.a. precyzyjnie określa chwilę domniemanego doręczenia przesyłki, którą pozostawia się w aktach sprawy. Organ II instancji nie przeprowadził oceny w zakresie ustalenia, czy wszystkie przesłanki zastępczego doręczenia w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione. Takich rozważań nie zawiera zaskarżone postanowienie Zaniechanie kontroli w przedstawionym zakresie ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dotyczy praw procesowych skarżącego do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Sąd nie ma możliwości kontroli w całości dowodu z potwierdzenia odbioru przesyłki, gdyż organ uczynił kserokopię tylko jednej strony dowodu doręczenia przesyłki. Weryfikacja twierdzeń organu o skuteczności doręczenia zastępczego jest więc dla Sądu niemożliwa. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1 przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a, przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta przekazane sądowi winny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych ponumerowanych wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta winny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych, a w szczególności związanych z doręczeniem pism: pokwitowań pocztowych, kopert z pieczęciami, a w razie złożenia pisma bezpośrednio w kancelarii organu, adnotacji urzędowej potwierdzającej datę i okoliczność osobistego złożenia pisma. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, że sąd niebędąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (wyrok WSA w Krakowie Kr 1540/10 teza nr 3, LEX nr 795669). Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, co zostało wyżej wykazane. Opisane działania organu Sąd pozostają w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przedstawionym stanie sprawy Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zgromadzi oryginalne akta sprawy, dokona oceny skuteczności doręczenia zastępczego w kontekście uwag Sądu, co do wykładni art. 44 k.p.a. zawartych w uzasadnieniu wyroku, a następnie rozpozna wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z uwzględnieniem stanowiska Sądu w przedmiocie przesłanek z art. 58 k.p.a.