II SA/Lu 28/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi W. S., W. S. i S.J. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...], Nr [...] Starosta odmówił zwrotu na rzecz spadkobierców J. S. – W. S., S. J. i W. S. wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki: nr 146/1 i nr 311/3, o powierzchni ogólnej 0,5069 ha (poprzednio nr 332/1 i nr 265/1, o powierzchni ogólnej 0,5773 ha) położone w G. w gminie U., objęte księgą wieczystą Kw Nr LU1W/00019716/8 oraz zwrotu wypłaconego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jako podstawę prawną Starosta wskazał art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W odwołaniu od powyższej decyzji spadkobiercy J. S. wnieśli o jej uchylenie domagając się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wskazali także, że Ośrodek ZHP (ZHP) w C., został zlikwidowany, a teren za długi przekazany aktem notarialnym na rzecz Gminy U. Poza tym Wojewoda stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Starosty z [...], znak: [...]. o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz zwrotu wypłaconego odszkodowania, a mimo to Starosta w dalszym ciągu odmawia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] wskazując, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny całości zebranego materiału dowodowego w oparciu o aktualny stan prawny i uznał, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 136 ust. 3 oraz w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy podniósł, że ostateczną decyzją Naczelnika Gminy U. Nr 8242/3/79 z dnia 1 lutego 1979 r. zostały wywłaszczone działki oznaczone nr 146/1 i 311/3, o powierzchni 0,5069 ha (poprzednio jako działki: nr 332/1 i nr 265/1, o powierzchni ogólnej 0,5773 ha), będące własnością J. S. - z przeznaczeniem pod budowę ośrodka harcerskiego w G. Wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym z dnia [...], znak: [...], oraz decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w C. z [...], znak: [...] o pozwoleniu na budowę ośrodka harcerskiego. Następnie Naczelnik Gminy U. decyzją Nr [...] z dnia [...] ustalił dla ZHP w C. opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki o nr: 146, 311 i 157 (przed scaleniem w ich skład wchodziły działki: nr 332/1 i nr 265/1, obecnie oznaczone jako działki nr 146/1 i nr 311/3, o powierzchni 0,5069 ha oraz działka nr 157/5, o powierzchni 0,0603 ha odpowiadająca w części działce nr 265/1). Organ wskazał, że W. S. pismem z dnia 26 marca 1992 r. wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pomimo, że ZHP w C. funkcjonował i organizował wypoczynek letni dla dzieci i młodzieży. Postępowanie odwoławcze zakończone zostało ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...], znak: [...]. Spadkobiercy J. S. od tej decyzji wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie, która została oddalona. Ponadto jak wskazał organ odwoławczy w aktach sprawy znajduje się akt notarialny z dnia [...], Rep. [...], na podstawie którego Gmina U. oddała w użytkowanie wieczyste m.in. działkę nr 146/2 oraz przekazała nieodpłatnie na własność znajdujące się na tej działce gruntu budynki i urządzenia na rzecz stowarzyszenia ZHP z siedzibą w W. Przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę budynkami i urządzeniami wchodzącymi w skład ośrodka wypoczynkowego rekreacji zamkniętej. Poza tym z akt sprawy wynika, iż działka nr 146/2 została podzielona na działki nr 146/3 i nr 146/4 będące w użytkowaniu wieczystym ZHP, które zostało przeniesione aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] na rzecz Gminy U. w zamian za zaległości podatkowe. Jak wynika z akt sprawy ponadto podczas oględzin nieruchomości w dniu 3 grudnia 2010 r. stwierdzono, że działki oznaczone nr 146/1 i nr 311/3 (odpowiadające przed scaleniem działce nr 332/1), stanowią własność Gminy U., granicząc od strony południowej z drogą publiczną (powiatową), są ogrodzone na całej szerokości siatką metalową na przęsłach, na cokole. Na działkach tych znajdują się nieczynne słupy energetyczne. Przez całą działkę przebiega wodociąg gminny. Starosta w dniu 25 stycznia 2011 r. przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron, podczas której skarżący nie wnieśli nowych dowodów w sprawie, a W. S. w dalszym ciągu podtrzymał swój wniosek, żądając zwrotu wywłaszczonej w 1979 r. nieruchomości, oznaczonej jako działki nr 332/1 i nr 265/1. Z dokumentów zgromadzony w sprawie wynika, że przedmiotowy pas gruntu, którego skarżący żądają zwrotu leży w obszarze działek o nr 146/1, 311/3 i 157/5, na których do chwili obecnej istnieją urządzenia infrastruktury technicznej, tj. wodociąg i kanalizacja. Na działkach nr 146/1 i nr 311/3 (poprzednio działka nr 332/1) urządzone jest boisko sportowe do gry w piłkę nożną i ręczną, bieżnię prostą, skocznię uniwersalną oraz widownię ziemną. Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W świetle bowiem art. 136 ust. 3 ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Konstrukcja przesłanki materialnoprawnej przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy przesądza, że do oceny zbędności nie można stosować zdarzeń przyszłych po realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, a podstawą tej oceny jest wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Z akt sprawy wynika, że realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu nastąpiła w terminie określonym w art. 137 ust. 1 ustawy i taki cel został zrealizowany na nieruchomości, co do której zgłoszono żądanie zwrotu. Natomiast zaprzestanie wykorzystania nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie oznacza zbędności nieruchomości. Wobec tego decyzja Starosty została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i ze stanem faktycznym. Natomiast samo subiektywne poczucie krzywdy oraz rozczarowanie i żal wobec stanowiska organu administracji nie może być traktowane jako przesłanka do dokonania innej oceny tego samego stanu faktycznego i prawnego sprawy, która była już wcześniej przedmiotem rozpoznania zarówno przez organ I i II instancji jak też przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie (wyrok z dnia 19 marca 1998 r., sygn. akt II SA/Lu 466/97). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody z dnia [...] W. S., S. J. i W. S. zaskarżonej decyzji zarzucili, że organ administracji błędnie przyjął, iż cel określony w decyzji wywłaszczeniowej w terminie określonym w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości został osiągnięty i w związku z tym odmówił zwrotu żądanej nieruchomości, czym naruszył art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Skarżący wskazali, że w treści decyzji wywłaszczeniowej z dnia 1 marca 1979r. cel wywłaszczenia wyraźnie określono, jako budowa Ośrodka H. ZHP i nie został on nigdy osiągnięty. Poza tym zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 ustawy poprzez błędną wykładnię pojęcia cel wywłaszczenia jako przesłanki żądania zwrotu, wskazując jednocześnie, że cel ten musi być interpretowany bardzo ściśle. Podnieśli także, że organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. albowiem okoliczności sprawy nie zostały dostatecznie wyjaśnione. Zdaniem skarżących wyczerpujące zbadanie okoliczności sprawy wymagało powołania biegłego w celu ustalenia – co w dacie złożenia wniosku o zwrot – zostało wykonane i co znajduje się obecnie na spornych nieruchomościach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wskazał, że wszelkie okoliczności sprawy zostały właściwie ocenione, co czyni rozstrzygniecie zasadnym i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Stosownie do art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W myśl ustępu trzeciego tego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei przepis art. 137 ust. 1 ustawy stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Regulacja ta oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Należy także wskazać, że w przedmiotowej sprawie został już wcześniej wydany wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 marca 1998r., sygn. akt II SA/Lu 466/97 i stosownie do art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 1270 ze zm.) dalej jako P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny, wypowiadając się w kwestii związania organu administracji publicznej oceną prawną, wyrażoną w orzeczeniu wskazał m.in., że związanie organu oceną prawną sądu w rozumieniu art. 30 ustawy o NSA obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego czyniąca pogląd nieaktualnym (wyrok NSA z dnia 22 września 1999r., I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Wykładnia zawarta w przytoczonym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest aktualna również na gruncie art. 153 P.p.s.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1092/10 publ. Lex nr 753407). Odnosząc powyższe do kontrolowanego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, trzeba stwierdzić, że Sąd w niniejszej sprawie jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Lublinie z dnia 19 marca 1998r., sygn. akt II SA/Lu 466/97, w którym Sąd oddalił skargę W. S., W. S. i S. J. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki o nr 146/1, nr 157/2 i nr 311/3 położonych w miejscowości G. gmina U. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że działki będące przedmiotem wywłaszczenia zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji Naczelnika Gminy U. z dnia [...] (nr [...]). Ponadto – jak wskazał Sąd – w aktach sprawy znajduje się również decyzja Wojewody z dnia [...] zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania terenu ośrodka ZHP położonego w G. gmina U., a także decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] Wojewody. Przedmiotowy ośrodek ZHP – także w rozumieniu osnowy powyższych ostatecznych decyzji miał spełniać swoje funkcje w okresie wiosenno-letnim. Wobec powyższego zarzut dotyczący niezrealizowania celu wywłaszczenia, który był przedmiotem kontroli i oceny prawnej dokonanej przez WSA w poprzednim wyroku, także w tej sprawie nie może zostać uwzględniony. Należy ponadto wskazać, że Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że przeznaczenie nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji - już po wcześniejszym zrealizowaniu tego celu - świadczy o zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można bowiem mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. Późniejsze wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości czy też rozporządzanie nią, mające miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości (wyroki NSA: z dnia 20 lutego 2001r., sygn. akt I SA 2139/99, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz z dnia 23 grudnia 1999 r., IV SA 2140/97, Lex 48695, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 marca 2004 r., SA/Bk 461/03, Lex 173689). Ponadto należy podnieść, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012r., sygn. akt P 12/11 orzekła, że art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że nie można mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli nieruchomość została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie tej realizacji zaprzestano lub nieruchomość przeznaczono na inne cele, włączając w to rozporządzenia tą nieruchomość na rzecz osób trzecich (sprzedaż, oddanie w użytkowanie wieczyste, oddanie w użytkowanie, dzierżawę lub w trwały zarząd). Konstrukcja przesłanki materialnoprawnej przyjęta w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądza, że do oceny zbędności nie można stosować zdarzeń przyszłych po realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, a podstawą tej oceny jest wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia, która wyprowadza zbędność nieruchomości ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po zrealizowaniu celu wywłaszczenia (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 471/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak wynika z akt sprawy ostateczną decyzją Naczelnika Gminy U. Nr [...] z dnia [...] zostały wywłaszczone działki oznaczone nr 146/1 i 311/3, o powierzchni 0,5069 ha (poprzednio jako działki: nr 332/1 i nr 265/1, o powierzchni ogólnej 0,5773 ha), będące własnością J. S. - z przeznaczeniem pod budowę ośrodka harcerskiego w G. Wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym z dnia [...] znak: [...], oraz decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w C. z [...], znak: [...] o pozwoleniu na budowę ośrodka harcerskiego. Ponadto ze zgromadzonego materiału wynika, że Naczelnik Gminy decyzją Nr [...] z dnia [...] ustalił dla ZHP w C. opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki o nr: 146, 311 i 157 (przed scaleniem w ich skład wchodziły działki: nr 332/1 i nr 265/1, obecnie oznaczone jako działki nr 146/1 i nr 311/3, o powierzchni 0,5069 ha oraz działka nr 157/5, o powierzchni 0,0603 ha odpowiadająca w części działce nr 265/1). W aktach sprawy znajduje się akt notarialny z dnia [...], Rep. [...], na podstawie którego Gmina U. oddała w użytkowanie wieczyste m.in. działkę nr 146/2 oraz przekazała nieodpłatnie na własność znajdujące się na tej działce gruntu budynki i urządzenia na rzecz stowarzyszenia ZHP z siedzibą w W. Następnie działka nr 146/2 została podzielona na działki nr 146/3 i nr 146/4 będące w użytkowaniu wieczystym ZHP i aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] przeniesione na rzecz Gminy w zamian za zaległości podatkowe. Podczas oględzin nieruchomości w dniu 3 grudnia 2010 r. stwierdzono natomiast, że działki oznaczone nr 146/1 i nr 311/3 (odpowiadające przed scaleniem działce nr 332/1), stanowią własność Gminy, granicząc od strony południowej z drogą publiczną (powiatową), są ogrodzone na całej szerokości siatką metalową na przęsłach, na cokole. Na działkach tych znajdują się nieczynne słupy energetyczne. Przez całą działkę przebiega wodociąg gminny. Obecnie pas gruntu, którego skarżący żądają zwrotu leży w obszarze działek o nr 146/1, 311/3 i 157/5, na których istnieją urządzenia infrastruktury technicznej, tj. wodociąg i kanalizacja. Na działkach nr 146/1 i nr 311/3 (poprzednio działka nr 332/1) urządzone jest boisko sportowe do gry w piłkę nożną i ręczną, bieżnię prostą, skocznię uniwersalną oraz widownię ziemną. Z akt sprawy i z wyroku WSA w Lublinie z dnia 19 marca 1998r., sygn. akt II SA/Lu 466/97 wynika, że realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu nastąpiła w terminie określonym w art. 137 ust. 1 cyt. ustawy i taki cel został zrealizowany na nieruchomości, co do której zgłoszono żądanie zwrotu. Zaprzestanie wykorzystania nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub jego modyfikacja – zdaniem sądu - nie oznacza zbędności nieruchomości. Do takiej oceny nie daje podstaw przyjęta w art. 137 ust. 1 powołanej ustawy przesłanka zbędności. W ocenie Sądu organy nie dopuściły się zatem w niniejszej sprawie naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz właściwie go oceniły. Uzasadnienia decyzji tych organów spełniają zaś wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wobec tego, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem, w związku z czym skargę jako bezzasadną oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi