II SA/Rz 1160/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót zabezpieczających I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. D. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. II SA/Rz 1160/12 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołań A. D., Z. D. i J. D., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] w przedmiocie nakazania J. R.; - dokończenia murowania ściany szczytowej budynku usytuowanego na działce nr 839 obr 207 w P. przy ul. [...], -zamurowania otworów po rozebranych drewnianych belkach stropowych i innych widocznych otworach sąsiedniego budynku, -uporządkowanie terenu poprzez usunięcie gruzu zgodnie z ekspertyzą, a orzeczony obowiązek należy wykonać w terminie 1 miesiąca od dnia , w którym decyzja stanie się ostateczna. Jako podstawę materialnoprawną w/w decyzji, orzekający w sprawie organ powołał art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm./. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że organ I instancji, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...]; w oparciu o art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z póź. zm.) nakazał J. R. rozbiórkę nieużytkowanego budynku nr 2b, usytuowanego na działce nr 839 obr. 207 przy ul. [...] w P. oraz uporządkowanie terenu, zgodnie z przedłożoną "Ekspertyzą stanu technicznego budynku" opracowaną przez inż. S. B., określając termin przystąpienia do rozbiórki i jej zakończenia. Z uwagi na to, że J. R. nie zastosował się do terminu określonego w/w decyzji z dnia [...] marca 2012 r. przystępując do rozbiórki obiektu w dniu [...] marca 2012 r., organ I instancji w dniu [...] marca 2012r. przeprowadził czynności kontrolne, podczas których ustalił, że nieużytkowany budynek 2b na działce nr 89 obr. 207. przy ul. [...] w P. został rozebrany w całości. Podczas kontroli stwierdzono że przy sąsiednim budynku nr 2a usytuowanym na działce nr 825 obr. 207 posiadającym wspólną ścianę z rozebranym budynkiem 2b zostały wykonane roboty budowlane. Polegały one na wymurowaniu w poziomie strychu na wysokość 4 pustaków ściany zewnętrznej budynku nr 2a, pozostałej części ściany na pełną jej wysokość tj. do szczytu dachu nie wykonano. W ścianie budynku 2a pozostały otwory konstrukcyjne po belkach stropowych w poziomie piwnicy i parteru. W konsekwencji dokonanych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2012r. znak: [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (tekst jednolity z 2010r. Dz. U. Nr 243 poz. 1623 z póź. zmianami) nakazał J. R. wstrzymać samowolne prowadzenie robót budowlanych, związanych z rozbiórką nieużytkowanego budynku nr 2b zlokalizowanego na działce nr 839 obr. 207 usytuowanej przy ul. [...] w P., jednocześnie nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia ekspertyzy technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych, związanych z rozbiórką nieużytkowanego budynku nr 2b usytuowanego na działce nr 839 obr. 207. Na postanowienie nic wniesiono zażalenia. J. R. przedłożył ekspertyzę techniczną wykonanych robót rozbiórkowych przy budynku nr 2b zlokalizowanym przy ul. [...] w P. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zaskarżoną decyzją nakazał J. R. wykonanie robót budowlanych zabezpieczających osłonięte elementy wspólnej ściany z budynkiem nr 2a usytuowanym na działce nr 825 obr. 207 przy ul. [...] w P. w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z rozbiórką nieużytkowanego budynku nr 2b zlokalizowanego na działce nr 839 obr. 207 przy ul. [...] w P. do stanu zgodnego z prawem. Jest poza sporem, że do robót rozbiórkowych nieużytkowanego budynku, a znajdującego się w złym stanie technicznym J. R. przystąpił samowolnie. W przypadku stwierdzenia, że będące przedmiotem postępowania roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia, organ nadzoru budowlanego przeprowadza postępowanie naprawcze w trybie regulacji art. 50 oraz art. 51 Prawa budowlanego. Organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia. Zastosowanie tego przepisu otwiera organowi administracji drogę do podjęcia dalszych czynności, w szczególności do nakazania inwestorowi zaniechania dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego łub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Stwierdzając, że inwestor samowolnie przystąpił do robót rozbiórkowych obiektu przed terminem określonym w decyzji z dnia [...] marca 2012 r. o jego rozbiórce, a podczas czynności kontrolnych prowadzone były roboty budowlane związane z jego rozbiórką, oraz roboty budowlane polegające na wypełnieniu otwartej przestrzeni na poziomie strychu pustakami, organ I instancji prawidłowo wstrzymał wykonanie robót rozbiórkowych w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy i zobowiązał inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej samowolnie wykonanych robót związanych z rozbiórką nie użytkowanego budynku nr 2b usytuowanego na działce nr 839 obr. 207 w kontekście robót zabezpieczających odsłonięte elementy wspólnej ściany z budynkiem nr 2a usytuowanym na działce nr 825 obr. 207. Po dokonaniu rozbiórki nieużytkowanego obiektu oznaczonego nr 2b, który bezpośrednio przylegał do obiektu nr 2a, odsłonięta została ściana budynku nr 2a przy ul. [...] w P. Odsłonięcie tej ściany pozwoliło ustalić, że była ona wspólną ścianą dla obu obiektów. Na poziomie strychu między dwoma obiektami istniejącym nr 2a i rozebranym 2b pozostała pusta otwarta przestrzeń, oraz pozostały gniazda w ścianie na poziomie piwnic oraz parteru po belkach stropowych, co zostało stwierdzone przez organ I instancji podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych dnia [...] marca 2012r. W myśl zaś art. 51 ust. 1 ustawy przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1) albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2). Inwestor dnia [...] kwietnia 2012r. przedłożył ekspertyzę techniczną wykonanych robót rozbiórkowych, z której wynika, że roboty rozbiórkowe zostały wykonane prawidłowo, nie stwierdzono żadnych pęknięć sąsiedniego budynku. Zgodnie z ekspertyzą do zakończenia prac przy rozbiórce zostało wykonanie takich robót jak dokończenie murowania ściany szczytowej sąsiedniego budynku, zamurowanie otworów po rozebranych drewnianych belkach stropowych i innych widocznych otworach w sąsiednich ścianach budynków, oraz uporządkowanie terenu poprzez usunięcie gruzu. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] prawidłowo decyzją z dnia [...] maja 2012r. nałożył na inwestora - w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - obowiązek wykonania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna wymienionych w decyzji robót budowlanych. Zakres robót, do których wykonania inwestor został zobowiązany decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2012r. ustalony został prawidłowo, z uwzględnieniem wszystkich robót budowlanych pozostałych do wykonania stosownie do dostarczonej przez inwestora ekspertyzy. Rozpatrując zarzuty zawarte w odwołaniu w odniesieniu do materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji stwierdzono, że nie znajdują one uzasadnienia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] po przedłożeniu przez J. R. ekspertyzy technicznej wydał zaskarżoną decyzję bez powiadomienia stron postępowania o możliwości zapoznania się z zgromadzonym materiałem dowodowym. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ odwoławczy jest obowiązany w ramach postępowania odwoławczego do rozpoznania sprawy administracyjnej w jej całokształcie, oraz umożliwienia stronom zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, oraz wypowiedzenia się do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2012r. znak: [...] działając na podstawie art. 10 kpa poinformowano strony o takiej możliwości. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu, wyjaśniono że ekspertyza techniczna została opracowana przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe, zawiera ona ocenę wykonanych robót rozbiórkowych oraz wskazuje zakres robót jakie należy wykonać. Osoba sporządzająca ekspertyzę przynależy do właściwej izby samorządu zawodowego i ponosi ona odpowiedzialność zawodową i cywilną za wykonaną ekspertyzę. Organ nadzoru budowlanego nie może kwestionować ustaleń zawartych w ekspertyzie. Rozebrany budynek znajdował się w złym stanie technicznym, a stacja trafo nie była zlokalizowana w części rozebranego obiektu. Podstawą określenia zakresu robót w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50 - 51 ustawy nie jest dokumentacja techniczna czy projekt budowlany, zatwierdzony w drodze decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, lecz ekspertyza wskazująca zarówno prace już wykonane, jak i pozostające do wykonania. Decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy ma na celu określenie robót niezbędnych do zabezpieczenia odsłoniętych elementów wspólnej ściany i doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem. Odnośnie zarzutu, że nie dokonano wizji lokalnej w obecności współwłaścicieli obiektu nr 2a, wskazać należy, że czynności kontrolne związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, wykonywane są w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, art. 81 a ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r prawo budowlane ( tekst jednolity D. U. z 2010r. Nr 243 poz. 1623 z póź. zmianami). Czynności kontrolne przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu. W kontroli nie uczestniczą inne podmioty, gdyż możliwość taka nie wynika z przepisów prawa. Natomiast sprawa ewentualnego naruszenia w posiadaniu może być tylko rozpatrywana z powództwa cywilnego przed sądem powszechnym. Na decyzję tę A. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. Decyzji tej zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów prawa budowlanego, w tym art. 47 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Nadto skarżący zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego oraz niewyjaśnienie w należyty sposób wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co doprowadziło do wadliwości całego postępowania w sprawie samowolnej rozbiórki budynku wraz z częścią budynku skarżącego. W ocenie skarżącego, przedstawiona przez inwestora ekspertyza, określająca wykonane przez niego samowolnie prace rozbiórkowe jako zgodne z prawem jest błędna w zakresie ustaleń, gdyż rozebrany budynek nie posiadał ściany wspólnej z budynkiem skarżącego pozostając od tego budynku w odległości od 1,5 m do 4 m od granicy działki. Taki stan faktyczny wskazuje, że inwestor dokonał rozbiórki części budynku inwestora, a fakt ten jest akceptowany zarówno przez wydającego ekspertyzę oraz orzekające organa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./, sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów prawa procesowego - art. 7, art. 77 § i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie bezspornym między stronami jest, że inwestor samowolnie dokonał rozbiórki obiektu budowlanego położonego w P. przy ul. [...] na działce nr 839 obr 207. W świetle bowiem art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, pod pojęciem "roboty budowlane" należy rozumieć także rozbiórkę obiektu budowlanego, a więc co do zasady, można je rozpoczynać jedynie na podstawie zezwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust 1 ustawy Prawo budowlane z wyjątkami, które w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania. Nie ulega wątpliwości, że inwestor przeprowadzając prace rozbiórkowe będące przedmiotem niniejszego postępowania nie dysponował takim pozwoleniem. Prawidłowo więc orzekający w sprawie organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie zmierzające do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Z lektury akt wynika, że organ I instancji, w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2012 r., postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. wstrzymał samowolnie prowadzone prace rozbiórkowe oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenie w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia - "ekspertyzy technicznej dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z rozbiórką w/w budynku w kontekście robót zabezpieczających ściany wspólnej budynku sąsiedniego". Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ powołał art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Z treści przepisu tego wynika, że właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a postanowieniem tym może nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Inwestor, w wyznaczonym czasie przedłożył ekspertyzę niemniej nie dotyczyła ona samowolnie wykonanych robót budowlanych, a jej celem i zakresem, jak wynika z części opisowej 1.2 było stwierdzenie stanu wykonanych robót. W ustępie 3 ekspertyzy oceniono wykonane roboty rozbiórkowe jako prawidłowe. W ocenie Sądu, nadmierna ogólność przedłożonej ekspertyzy nie może, sama w sobie stanowić wypełnienia obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. Skoro wyżej przywołanym postanowieniem zobowiązano inwestora do przedłożenia ekspertyzy w zakresie samowolnie wykonanych robót budowlanych z uwzględnieniem robót zabezpieczających odsłonięte elementy wspólnej ściany z budynkiem sąsiednim na działce nr 825, a przedłożona ekspertyza nie spełnia tych wymogów, rzeczą organów jest przeprowadzenie stosownego postępowania uzupełniającego przed wydaniem decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm./, powołanego jako podstawa materialnoprawna zaskarżonego rozstrzygnięcia, właściwy organ, nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 przyjął, że nakaz nakładany decyzją w oparciu o dyspozycję zawartą w art. 51 ust .1 pkt 2 Prawa Budowlanego nie ma charakteru procesowego i nie służy celom dowodowym, a więc wątpliwości co do stanu robót i zakresu koniecznych robót, które powinny nasunąć się w rozpoznawanej sprawie po przedłożeniu przez inwestora omówionej wyżej ekspertyzy, winny być rozstrzygnięte na etapie postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Braki postępowania wyjaśniającego w rozpoznawanej sprawie skutkują tym, że zasadne są w tej części zarzuty skarżącego, do których na etapie postępowania organ nawet nie odniósł się i w konsekwencji przedwcześnie wydał zaskarżoną decyzję . Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżących wskazać należy, że ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie prawa administracyjnego, a nie prawa cywilnego. W przypadku więc naruszenia prawa własności w wyniku wykonanych samowolnie robót budowlanych, pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym. Oznacza to, że kwestia związana z "własnością ściany", której dotyczyły wykonane przez inwestora roboty budowlane, nie rzutuje na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Z przyczyn wyżej naprowadzonych zaskarżone rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy wadliwą decyzję organu I instancji wydaną z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r poz. 270/. Ponownie prowadząc postępowanie organ uwzględni naprowadzone wyżej uwagi zwracając jednocześnie uwagę na prawidłowe oznaczenie i powiadamianie wszystkich stron o podejmowanych czynnościach procesowych /jak wynika z akt sprawy Z. D. nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym/. Zgodnie zaś z treścią art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron postępowania będących osobami prawnymi /PGE/ orzekający organ oceni według przepisów prawa cywilnego w oparciu o Krajowy Rejestr Sądowy oraz prawidłowo udzielone pełnomocnictwa, a w tym ostatnim przypadku dokona doręczeń zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. W tym stanie sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ orzekł jak w sentencji.