II SA/Ke 783/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2013r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania B. M. od decyzji wydanej przez Wójta Gminy K. z dnia 1 lipca 2012r. odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej zatrudnienia i wynagrodzeń za lata 2007-2010, w tym nagrody pieniężne, premie, ekwiwalenty za niewykorzystany urlop i inne świadczenia, jakie pobierał J. B. oraz W. K., zatrudniony w okresie od 20 lipca 2009r. do 1 lutego 2012r., na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji SKO wyjaśniło, że wnioskiem z dnia 27 lutego 2012 r. B. M. zwrócił się do Wójta Gminy K. o udostępnienie informacji publicznej, tj. z jakim dniem została rozwiązana umowa o pracę z J. B., zatrudnionym na stanowisku ds. drogownictwa w Urzędzie Gminy w K. i na jakich warunkach; dlaczego w okresie od daty rozwiązania umowy o pracę z J. B., Wójt Gminy nie ogłosił naboru na wolne stanowisko i nie zatrudnił nikogo; kto w okresie od rozwiązania umowy o pracę do daty złożenia niniejszego wniosku, wykonywał czynności na wskazanym stanowisku, na jakiej podstawie, warunkach i zasadach. Po otrzymaniu powyższego wniosku, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 7 marca 2012r. odmówił udostępnienia informacji publicznej. W wyniku rozpatrzenia odwołania B. M. od powyższej decyzji, Kolegium decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało przedmiotową sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało, iż organ I instancji powinien przede wszystkim dokładnie ustalić zakres wniosku strony i odnieść się do wszystkich żądań wnioskodawcy. Ponadto organ winien rozpatrzyć, czy żądane przez B. M. informacje faktycznie dotyczą osób fizycznych, czy raczej osób pełniących funkcje publiczne. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, Wójt Gminy K. pismem z dnia [...] udzielił B. M. żądanych informacji publicznych dotyczących okresu rozwiązania umowy o pracę z J. B., naboru na wolne stanowisko ds. [...] w UG w K. oraz tego, kto po rozwiązaniu umowy z J. B. wykonywał czynności na tym stanowisku i na jakich zasadach. Następnie w dniu 18 czerwca 2012 r. B. M. złożył wniosek o uzupełnienie udostępnionej informacji publicznej o informacje związane z zatrudnieniem J. B. na stanowisku ds. [...], jego statusu pracowniczego, wynagrodzeń za lata 2007-2010, w tym nagrody pieniężne, premie, ekwiwalenty i inne świadczenia, jakie wtedy pobierał oraz informacje związane z zatrudnieniem na tym stanowisku W. K. Pismem z dnia 2 lipca 2012 r. Wójt Gminy K. udzielił zainteresowanemu odpowiedzi na powyższy uzupełniony wniosek i udzielił w części żądanej informacji publicznej. Jednocześnie decyzją z dnia 1 lipca 2012 r. organ pierwszej instancji odmówił' udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym zatrudnienia i wynagrodzeń za lata 2007-2010, w tym nagrody pieniężne, premie, ekwiwalenty za niewykorzystany urlop i inne świadczenia, jakie pobierał J. B. oraz W. K., zatrudniony w okresie od 20.07.2009r. do 01.02.2012r. W tak ustalonym stanie faktycznym SKO wyjaśniło, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dalej przytaczanej jako ustawa o informacji publicznej (Dz. U. Nr 112/01 poz. 1198 ze zm.), w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Odwołujący się B. M. domagał się informacji o wynagrodzeniu pracowników Urzędu Gminy w K. zatrudnionych na stanowisku ds. [...], a więc informacji o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne. Powołując się na wyroki WSA w Kielcach z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SAB 19/10 oraz z dnia 26 czerwca 2008 r, sygn. akt II SAB/Ke 18/08, Kolegium uznało, że karty wynagrodzeń pracowników samorządu gminnego w części, w jakiej zawierają informacje o wysokości zarobków brutto, netto, kwoty nagród oraz premii, mieszczą się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu ustawy o informacji publicznej. Wniosek o udostępnienie informacji o wysokości średnich zarobków urzędników nie dotyczy bowiem danych osobistych pracownika, lecz jest pytaniem o dysponowanie publicznymi środkami, przez co podlega udostępnieniu zgodnie z zasadą jawności finansów sektora publicznego (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 maja 2012r., sygn. akt II SAB/GI 46/12). W ocenie Kolegium bezpodstawne jest powoływanie się przez organ pierwszej instancji na przepisy o ochronie dóbr osobistych czy o ochronie danych osobowych. Wprawdzie przepis art. 5 ust. 2 ustawy o informacji publicznej ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednak w niniejszej sprawie ograniczenie wynikające z tego przepisu nie może mieć zastosowania, bowiem wniosek dotyczy osób będących funkcjonariuszami publicznymi. Są to bowiem osoby, które zajmują stanowiska w sektorze służby publicznej i posiadają określony zakres uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Ponadto zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 101 poz. 926 ze zmianami), przetwarzanie danych osobowych (a więc i udostępnianie) jest dopuszczalne, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a takimi właśnie przepisami prawa są przepisy o udostępnianiu informacji publicznych. Na koniec SKO wyjaśniło, że jeżeli organ I instancji uzna, że żądana informacja nie będzie mogła być udostępniona w sposób i w formie wskazanej we wniosku ze względu na przykład na występowanie w karcie wynagrodzeń danych podlegających ochronie, zastosowanie będzie miał art. 14 ust. 2 ustawy o informacji publicznej. Skargę na powyższą decyzję złożył W K. domagając się jej uchylenia jako naruszającej jego dobra osobiste. W uzasadnieniu skargi na wstępie podniósł, że przysługuje mu prawo wniesienia skargi, ponieważ w jej wykonaniu może dojść do naruszenia jego dóbr osobistych, przez co ma on w tej sprawie interes prawny. Wyjaśnił, że jest szeregowym pracownikiem Urzędu Gminy w K. zatrudnionym na stanowisku do spraw [...] na zastępstwo nieobecnego pracownika, a następnie jako pracownik administracyjny. Ponieważ nie zajmuje stanowiska związanego z pełnieniem funkcji publicznej, dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo z zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem zadań przez władze publiczne, nie ma kompetencji decyzyjnych ani uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej, uważa że dane o wysokości jego wynagrodzenia należą do sfery danych osobistych podlegających ochronie na mocy art. 23 i 24 kc, a informacja ta nie ma charakteru publicznej. Wymieniony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok WSA w Kielcach został nietrafnie powołany, ponieważ dotyczy wynagrodzeń osób pełniących funkcje publiczne, a nie każdego pracownika urzędu, jak to ma miejsce w sprawie. Organ nie uwzględnił również, że przepis art. 5 ustawy o informacji publicznej ogranicza prawo do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, np. prywatność osób fizycznych, czy tajemnice przedsiębiorcy. Ponieważ prawo do wynagrodzenia jest dobrem osobistym, informacja o jego wysokości jest ograniczona ze względu na prywatność osób fizycznych. Pytanie o wysokość zarobków wypłaconych konkretnemu pracownikowi jest więc pytaniem o chronione dane osobiste pracownika, czego nie uwzględnił organ. W odpowiedzi na skargę SKO w Kielcach wniosło o jej oddalenie podnosząc okoliczności wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 24 stycznia 2013 r. uczestnik B. M. wniósł o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu tego pisma odniósł się jednak do zasadności złożonego przez niego żądania udostępnienia informacji dotyczącej łącznych kosztów, jakie poniosła gmina K. w związku z zatrudnieniem W K. na stanowisku "drogowca" w sytuacji, gdy w okresie 33 miesięcy na tym samym stanowisku zatrudniona była inna osoba, tj. J. B.. Uczestnik wyraził przy tym pogląd, że żądane informacje mają charakter informacji publicznych, ponieważ pełniąc funkcję związaną z zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem zadań przez władzę publiczną, pełni on w istocie funkcję publiczną. Również zajmowane przez niego stanowisko ma charakter decyzyjny i jest związane z realizacją zadań publicznych, ponieważ zajmował się zlecaniem zakupu materiałów drogowych, jego rozdysponowywaniem, potwierdzaniem wydatkowania środków publicznych w sprawach dróg i środków z funduszu sołeckiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji sprawowana jest w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Dokonując tak rozumianej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w postępowaniu organu II instancji takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. W związku ze złożonym przez uczestnika B. M. w piśmie z dnia 24 stycznia 2013 r. wnioskiem o odrzucenie skargi, na wstępie należało odnieść się do takiego żądania. W uzasadnieniu wspomnianego pisma uczestnik nie uzasadnił złożonego wniosku. Ze względu jednak na wynikający z przytoczonego art. 134 § 1 p.p.s.a. zakres kontroli sądu administracyjnego należy stwierdzić, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. O interesie prawnym w rozumieniu przytoczonego przepisu mówimy wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego; jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (podobnie B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 424-425). Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione więc jest uprawnienie do złożenia skargi. Należy w związku tym przyjąć, że osobą posiadającą interes prawny we wniesieniu skargi będzie nie tylko każdorazowo wnioskodawca lub podmiot, który bezskutecznie żądał udostępnienia informacji publicznej w inny sposób, ale także – w wyjątkowych wypadkach – osoby, których prawnie chroniony interes mógłby zostać naruszony na skutek rozstrzygnięcia podmiotu zobowiązanego do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Może tu chodzić np. o osobę, ze względu na której ochronę interesu prawnie chronionego nastąpiła odmowa udostępnienia informacji, a na skutek odwołania wnioskodawcy organ odwoławczy wydał decyzję o uchyleniu decyzji odmownej i umorzeniu postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, co mogłoby otworzyć drogę do podjęcia przez podmiot zobowiązany pozytywnego rozstrzygnięcia (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 70). Ponieważ z mocy art. 23 kc dobra osobiste człowieka, jak w szczególności zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnica korespondencji, nietykalność mieszkania, twórczość naukowa, artystyczna, wynalazcza i racjonalizatorska, pozostają pod ochroną prawa cywilnego niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach, ochrona dóbr osobistych związanych ze sferą prywatności danej osoby, zagrożonych ujawnieniem w wyniku uwzględnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, świadczy o istnieniu interesu prawnego we wniesieniu skargi. Ze względu więc na to, że będący przedmiotem rozstrzygania w niniejszej sprawie wniosek B. M. dotyczył między innymi udzielenia informacji odnoszących się co najmniej pośrednio do W. K. (zasady jego zatrudnienia i wynagrodzenie za lata 2007-2010, w tym nagrody pieniężne, premie, ekwiwalenty za niewykorzystany urlop i inne świadczenia, jakie pobierał W. K.), ma on w ocenie Sądu interes prawny we wniesieniu skargi na decyzję, która może doprowadzić do udostępnienia takich informacji osobie trzeciej, co oczywiście nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem naruszenia tego interesu prawnego. Z powyższych wywodów wynika jednak równocześnie, że w części w jakiej SKO w Kielcach uchyliło decyzję Wójta Gminy K. odmawiająca udostępnienia informacji publicznej dotyczącej J. B., W. K. nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi, przez co jego skarga w tej części podlegała oddaleniu. Oceniając zachowanie wymogów formalnych skargi dotyczących 30-dniowego terminu jej wniesienia określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a. należy zauważyć, że mimo braku dowodu potwierdzającego datę doręczenia zaskarżonej decyzji SKO w Kielcach wnioskodawcy B. M. (od której to daty z racji niedoręczenia tej decyzji W. K., rozpoczął bieg termin do wniesienia skargi również dla niego) należało przyjąć, że skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu. Choć bowiem w związku z wniesieniem jej do SKO w Kielcach dopiero w dniu 18 października 2012 r., nastąpiło to 3 dni po upływie 30-dniowego terminu licząc od daty wysłania decyzji organu II instancji do B. M. (notatka urzędowa z dnia 7 lutego 2013 r. k. 40), to jednak zawinionego przez organ II instancji braku zwrotnego poświadczenia odbioru tej decyzji przez B. M., a także braku wyjaśnienia, czy skarga została złożona w SKO w Kielcach osobiście, czy też nadana pocztą i ewentualnie w jakiej dacie, a przez to braku możliwości stwierdzenia, czy termin do wniesienia skargi został zachowany - nie można w ocenie Sądu uwzględnić na niekorzyść skarżącego i przyjąć, że uchybił on ustawowemu terminowi do wniesienia skargi. Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi w jej części dotyczącej udzielenia informacji o zasadach zatrudnienia W. K., jego wynagrodzeniu za lata 2007-2010, z uwzględnieniem nagród pieniężnych, premii, ekwiwalentów za niewykorzystany urlop i innych świadczeń, należy zgodzić się z wyrażonym przez SKO w Kielcach poglądem, że informacje objęte wnioskiem B. M. mieszczą się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż odnoszą się do szeroko rozumianych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie realizowanych przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym. Mimo przy tym tego, że z racji minimalnej obsady stanowiska zajmowanego przez skarżącego w Urzędzie Gminy K., identyfikacja skarżącego jako osoby, której żądane informacje publiczne dotyczą jest względnie łatwa, należy zauważyć, że wniosek B. M. o udostępnienie informacji publicznej, w istocie nie dotyczył danych osobistych skarżącego jako pracownika Urzędu Gminy K., ale sprowadzał się do pytania o dysponowanie publicznymi środkami, w tym wypadku na wynagrodzenie osoby (osób) zajmujących się w Urzędzie Gminy K. sprawami drogownictwa, co zostało wyraźnie wyartykułowane przez wnioskodawcę (wniosek o uzupełnienie udostępnionej informacji publicznej k. 28 – 32 akt administracyjnych). Takie natomiast informacje dotyczące wydatków ponoszonych z budżetu gminy bez wątpliwości stanowią informację o sprawach publicznych, a więc informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o informacji publicznej, podlegającą udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2) lit. c) tej ustawy jako informacje o przedmiocie działalności podmiotów reprezentujących osoby prawne samorządu. Wskazana wykładnia powoduje, że nawet przy przyjęciu, że skarżący W. K. nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną, żądane we wniosku informacje mogą podlegać udostępnieniu. Należy ponadto zauważyć, że w zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia zasady ochrony prywatności osoby fizycznej wynikającej z treści art. 5 ust. 2 ustawy o informacji publicznej. Zaskarżona decyzja ma charakter decyzji kasacyjnej co oznacza, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej będzie rozpatrywany ponownie. Jeśli w toku tego postępowania organ I instancji dojdzie do wniosku, że żądana informacja nie będzie mogła być udostępniona w sposób i w formie wskazanej we wniosku, to będzie mógł zastosować art. 14 ust. 2 ustawy o informacji publicznej, co może doprowadzić do umorzenia postępowania w całości lub w części. Jeżeli natomiast okaże się, że ze względu na stwierdzenie istnienia w karcie wynagrodzeń skarżącego danych osobistych podlegających ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, Dz. U. Nr 101/02 poz. 926 ze zm. (np. PESEL, imiona rodziców, adres zamieszkania itp.), organ I instancji nie będzie mógł udostępnić takich informacji, a wnioskodawca będzie jednak domagał się ich udostępnienia - może również dojść w sprawie do odmowy udostępnienia takich podlegających ochronie danych osobowych. Podjęte przy tym rozstrzygnięcie będzie podlegało kontroli instancyjnej, a następnie ewentualnie również kontroli sądowej. Dlatego skarżący będzie miał możliwość kontroli, czy w razie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, jego interes prawny zostanie naruszony, czy też nie. Na koniec należy wyjaśnić, że przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W kontekście dyspozycji tego przepisu należy zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy K. z dnia 1 lipca 2012 r. odmawiającej udostępnienia informacji publicznej organ ten stwierdził jedynie, iż wnioskowane przez B. M. dane dotyczą osoby fizycznej i nie mogą być udostępnione bez zgody osoby, której dotyczą. Ponadto informacje te nie stanowią w ocenie organu I instancji informacji publicznej w rozumieniu ustawy o informacji publicznej, gdyż osoby, o których dane chodzi, nie posiadały określonego zakresu uprawnień pozwalającego na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Taka ocena przez organ I instancji charakteru informacji, jakich udzielenia domagał się B. M. była wadliwa, co wyjaśniono powyżej. W sprawie chodziło bowiem o informacje dotyczące dysponowania środkami publicznymi, a nie o dane osobiste konkretnych pracowników. Dlatego zasadnie organ II instancji uznał, że Wójt Gminy K. nie poczynił w sprawie niezbędnych dla rozstrzygnięcia ustaleń, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania, o jakich mowa w art. 7 i 77 § 1 kpa. Ponieważ w wyniku takiego naruszenia przepisów postępowania konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (tj. konieczność pozyskania informacji objętych wnioskiem, których nie ma w aktach sprawy, a pozostają w dyspozycji Wójta Gminy K.) ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, niezbędne było wydanie przez SKO w Kielcach decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 kpa. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.