II SA/Ke 1/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2013r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia rozkazu personalnego o mianowaniu na równorzędne stanowisko oddala skargę. Komendant Powiatowy Policji w S. decyzją nr [...] z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku byłego policjanta Komendy Powiatowej Policji w S. sierż. szt. w stanie spoczynku M. M. o uchylenie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] o mianowaniu na równorzędne stanowisko służbowe, odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji. Rozpatrując odwołanie M. M. od powyższej decyzji Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] Komendant Powiatowy Policji w S. rozkazem personalnym nr [...] zwolnił M. M. z zajmowanego stanowiska i z dniem 16 czerwca 2008 r. mianował go na równorzędne stanowisko służbowe referenta ogniwa ochronnego sekcji prewencji. Decyzja nie została przez stronę zaskarżona i stała się ostateczna. W dniu 25 czerwca 2012 r. M. M. złożył w KPP w S. wniosek o uchylenie projektu decyzji administracyjnej nr [...] z dnia [...] o przeniesieniu i równoczesnym powierzeniu obowiązków służbowych zastępcy oficera dyżurnego KPP w S., a pismem z dnia 3 lipca 2012 r. doprecyzował, że wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie art. 154 kpa lub 155 kpa. Dalej organ odwoławczy podał, że w niniejszej sprawie nie można było zastosować art. 154 kpa, gdyż tryb ten ma zastosowanie jedynie w sytuacji gdy strona na podstawie decyzji, której domaga się uchylenia, nie nabyła żadnych praw lub obowiązków. W analizowanej sytuacji M. M., na mocy rozkazu personalnego nr [...] nabył uprawnienia poprzez samo mianowanie na równorzędne stanowisko. Dlatego upatrywanie przez odwołującego się braku nabycia prawa, w fakcie nie przyznania mu świadczeń za faktycznie wykonywane obowiązki służbowe (zastępcy dyżurnego) nie znajduje uzasadnia. Dalej organ wskazał, że wbrew twierdzeniom M. M. organ I instancji nie mógł wdrożyć dwóch trybów nadzwyczajnych w celu wyeliminowania z obrotu prawnego jednego rozstrzygnięcia, gdyż spowodowałoby to istnienie w obiegu dwóch decyzji wydanych w oparciu o identyczny stan faktyczny, dotyczących tej samej strony i tego samego przedmiotu, przy niezmienionym stanie prawnym. Organ odwoławczy podał, że w niniejszej sprawie nie zaistniała wskazana w art. 155 kpa przesłanka zgodność wzruszenia decyzji z interesem społecznym i słusznym interesem strony. Nastąpił konflikt tych dwóch interesów. W jasno sformułowanym interesie strony leży bowiem uchylenie rozkazu personalnego w przedmiocie mianowania. Natomiast w interesie Policji tożsamym z interesem społecznym pozostaje, aby wszelkie rozstrzygnięcia miały oparcie w przepisach powszechnie obowiązujących i były z nimi zgodne. O interesie społecznym lub słusznym interesie strony można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa. Zatem brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia żądania strony w zakresie sposobu i modyfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji zauważył, że funkcjonariusz Policji podejmując decyzję o wstąpieniu do służby w Policji i nawiązując stosunek służbowy, którego źródłem jest mianowanie, godzi się na możliwość władczego działania swego przełożonego w sprawach wynikających z nawiązanego stosunku służbowego, w tym na decyzje w sprawach osobowych. Stąd też zwolnienie odwołującego się ze stanowiska referenta ogniwa patrolowo-interwencyjnego sekcji prewencji i mianowanie na stanowisko służbowe referenta ogniwa ochronnego sekcji prewencji dokonane zostało w granicach przysługujących organowi władczych uprawnień w stosunku do policjanta. Uwzględniając powyższe poza kontrolą pozostaje polityka kadrowa kierownictwa i słuszność jego decyzji z punktu widzenia obsady poszczególnych stanowisk i ewentualnych przesunięć kadrowych. Organ nie zgodził się z twierdzeniem, że stanowisko, na które został mianowany M. M., nie jest stanowiskiem równorzędnym, gdyż został on przeniesiony na stanowisko o identycznych parametrach uposażenia zasadniczego, takim samym dodatku służbowym oraz stopniu etatowym. Zatem warunki pełnienia służby nie uległy pogorszeniu. Natomiast słuszny interes M. M., sprowadzający się głównie do kwestii prestiżowych, nie stoi w zasadniczej sprzeczności z podjętą decyzją, przy czym jeżeli nawet przedmiotowe przeniesienie łączyłoby się z pewnymi komplikacjami, to nie mogło być równoważone z potrzebami służby. Zdaniem organu bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż z dniem mianowania powierzono M. M. pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku zastępcy dyżurnego zespołu dyżurnych sekcji prewencji, w dotychczasowych składnikach uposażenia. Rozstrzygniecie w formie decyzji dotyczyło bowiem zwolnienia i mianowania na równorzędne stanowisko służbowe. Natomiast powierzenie obowiązków na danym stanowisku jest jedynie aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej i nie wymaga formy decyzji. W skierowanej do WSA w Kielcach skardze M. M. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji "jako wadliwych co do prawa i właściwości rzeczowej załatwienia sprawy orzeczeniem administracyjnym właściwego organu...", a także uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...], jako wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 kpa – wydanej "nie przez organ administracji państwa, lecz przez urząd i jego kierownika, t.j. z naruszeniem właściwości rzeczowej, orzeczenia niewykonalnego co do zakresu zakreślonego dla decyzji organu, a nie kierownika jednostki organizacyjnej Policji." Skarżący zarzucił naruszenie zasady dwuinstancyjności, gdyż organ nie rozpoznał ponownie sprawy, a jedynie skontrolował wykonane już czynności procesowe. Jego zdaniem zaskarżona decyzja narusza również art. 107 kpa, gdyż nie posiada pełnego oznaczenia organu administracji państwa, a ponadto nie jest to decyzja administracyjna, jako orzeczenie władcze, lecz oświadczenie woli osoby na decyzji podpisanej, o czym świadczy treść pouczenia, że skargę sądową można wnieść "za moim pośrednictwem". Zarzucił również, że organ odwoławczy całkowicie pominął wniesione przez niego podanie o ponowne zbadanie sprawy oraz pominął wskazane przez niego okoliczności faktyczne jak i okoliczności znane organowi z urzędu dotyczące faktycznego zajmowania w czasie przeniesienia decyzją nr [...] stanowiska zastępcy dyżurnego KPP w S.. Dalej wnoszący skargę stwierdził, że w toku czynności procesowych organy obu instancji nie zauważyły, że rozstrzyganie w sprawach przeniesienia, powierzenia, czy w innym zakresie następuje decyzją administracyjną jako władczym orzeczeniem zmiany, czy też kształtowania stosunku administracyjnoprawnego funkcjonariusza Policji. M. M. podniósł, że stanowisko zastępcy dyżurnego KPP w S. zajmował nieprzerwanie od dnia 1 stycznia 2007 r., aż do dnia zwolnienia ze służby czynnej. Wskazał, że wobec braku orzeczenia co do zajmowania ww. stanowiska w formie i trybie prawem przewidzianym, nie otrzymywał należnych składników uposażenia, nie może otrzymać ich wyrównania, ponadto brak decyzji o zajmowaniu stanowiska zastępcy dyżurnego ma wpływ na jego świadczenia w stanie spoczynku. Dodał, że faktyczne zwolnienie ze służby czynnej nastąpiło ze stanowiska zastępcy dyżurnego, a nie jak wadliwie określa organ z ogniwa ochronnego. Skarżący stwierdził nadto, że Komendant Wojewódzki Policji, jak i Komendant Komendy Powiatowej Policji w S. uznali, że wniósł on o uchylenie orzeczenia [...], w celu jego zmiany na mianowanie na stanowisko zastępcy dyżurnego KPP w S., które w tym czasie zajmował faktycznie i z którego to stanowiska żadną decyzją, czy też rozkazem nie został odwołany, aż do czasu przeniesienia w stan spoczynku. Tymczasem on domagał się uchylenia orzeczenia Komendanta Powiatowego Policji w S., a następnie wydania, po rozpatrzeniu jego wniosku, decyzji przez właściwy organ, a nie kierownika jednostki organizacyjnej Policji. Zaznaczył, że w sprawie w pierwszej instancji właściwy był Komendant Powiatowy Policji z siedzibą w S., a nie Komendant Komendy Powiatowej w S., będący kierownikiem aparatu pomocniczego organu administracji państwa właściwego ds. osobowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ ponadto dodał, że w po wydaniu decyzji nr 2/22 Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...], M. M. złożył pismo, zawierające oprócz odwołania od decyzji z dnia [...] także wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, niewykonalnej w dacie jej wydania i której niewykonalność ma charakter trwały, czyli naruszający art. 156 kpa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] zostało zakończone ostateczną decyzją Komendanta Głównego Policji z [...] nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na równorzędne stanowisko służbowe. Odwołanie od decyzji z [...], odmawiającej uchylenia rozkazu personalnego z [...] zostało rozpatrzone po zakończeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Do wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji w S. doszło na skutek wniosku złożonego przez M. M. w dniu 25 czerwca 2012 r., podtrzymanego pismem z dnia 3 lipca 2012 r., w których jednoznacznie wskazał on, że domaga się uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] w trybie art. 154 lub 155 kpa. Niezależnie od postępowania zakończonego zaskarżoną obecnie do sądu decyzją, toczyło się przed m Komendantem Wojewódzkim Policji oraz Komendantem Głównym Policji postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] Zauważyć należy, iż przesłankami zastosowania trybu uregulowanego w art. 154 i 155 kpa jest istnienie ostatecznej i nadal obowiązującej decyzji oraz przemawianie za uchyleniem bądź zmianą takiej decyzji interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Nie mogą natomiast stanowić przesłanki do zastosowania tego nadzwyczajnego trybu wzruszania ostatecznej decyzji te okoliczności, które stanowią podstawę do zastosowania art. 156 kpa. W tej sytuacji w niniejszej sprawie skarżący nie może skutecznie powoływać się na takie przesłanki, które jego zdaniem wskazywałyby, że rozkaz personalny z [...] był dotknięty wadą nieważności. Tę okoliczność powinien był wykazać w postępowaniu jakie zakończyło się ostateczną decyzją Komendanta Głównego Policji. Z tego też powodu Sąd nie przeprowadził dowodu ze złożonych przez skarżącego na rozprawie odbitek kserograficznych dokumentów (grafików dyżurów, sprawozdania z czynności wyjaśniających, upoważnienia do dostępu do krajowego systemu informatycznego oraz zakresu obowiązków z dnia 8 lutego 2005 r.), z uwagi na to, że nie mają one żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji (pomijając już kwestię tego, że nie poświadczona odbitka kserograficzna nie jest dokumentem). Natomiast odnosząc się do zaskarżonej do WSA w Kielcach decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zupełnie niezrozumiały jest zawarty w skardze zarzut, jakoby decyzje w tej sprawie zostały wydane z naruszeniem właściwości rzeczowej. Zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał (...) Zarówno decyzja z [...] (rozkaz personalny) jak i decyzja nr [...] z [...] zostały wydane przez Komendanta Powiatowego Policji w S.. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 2001 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. Nr 287 z 2011 r., poz. 1687 ze zmianami) organem administracji rządowej na terenie województwa jest między innymi komendant powiatowy (miejski) Policji oraz komendant wojewódzki Policji. Powyższe świadczy o tym, że w sprawie orzekały właściwe rzeczowo organy. Zgodzić się także należy ze stanowiskiem organów, że w sprawie nie było podstaw do uchylenia na podstawie art. 155 kpa rozkazu personalnego z [...], z tym, że przede wszystkim należy wskazać na następujące argumenty. Rozkazem personalnym Nr [...] Komendant Powiatowy Policji na podstawie art. 32 ust. 11 i 2 oraz art. 37 ustawy o Policji sierżanta sztabowego M. M. – referenta Ogniwa Patrolowo - Interwencyjnego Sekcji Prewencji zwolnił z dniem 15 czerwca 2008 r. z zajmowanego stanowiska i z dniem 16 czerwca 2008 r. mianował go na równorzędne stanowisko służbowe referenta ogniwa ochronnego z uposażeniem zasadniczym w wysokości 1870 zł, wynikającym z zaszeregowania w 03 grupie uposażenia zasadniczego, z mnożnikiem 1,25 kwoty bazowej i dodatkiem służbowym w wysokości 330 złotych miesięcznie. Jednocześnie na czas określony powierzył mu pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku zastępcy dyżurnego Zespołu Dyżurnych Sekcji Prewencji – w dotychczasowych składnikach uposażenia. Decyzja uwzględniająca wniosek strony na podstawie art. 155 kpa, czy to uchylająca ostateczną decyzję czy też ją zmieniająca, jako decyzja o charakterze konstytutywnym może wywierać skutki tylko na przyszłość – poczynając od dnia, kiedy stanie się ostateczna. Poza tym, o czym wyżej wspomniano, w trybie art. 155 kpa można zmienić bądź uchylić tylko taką decyzję, która nadal obowiązuje. Tymczasem w niniejszej sprawie z wnioskiem o uchylenie rozkazu personalnego z [...] wystąpił były policjant. Jak wynika z uzasadnienia wyroku WSA w Kielcach z dnia 21 maja 2009 r. jaki zapadł w sprawie II SA/Ke 250/09, a z której akt Sąd na wniosek skarżącego przeprowadził dowód, rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w S. utrzymanym w mocy rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia [...] marca 2009 r., M. M. z dniem 20 lutego 2009 r. został zwolniony ze służby. W tej sytuacji decyzja w przedmiocie zwolnienia ze służby spowodowała to, że przestał obowiązywać rozkaz personalny z 29 maja 2008r. Zdaniem Sądu skutkuje to tym, że nie jest możliwa jego zmiana czy też uchylenie w trybie art. 155 kpa, zwłaszcza, że skoro M. M. nie pełni już służby w Policji, wszelkie decyzje personalne, dotyczące tego, na jakim stanowisku miałby w przyszłości taką służbę pełnić byłyby niewykonalne. Jeszcze raz bowiem podkreślenia wymaga, że zmiana bądź uchylenie decyzji na podstawie art. 155 kpa może mieć skutek tylko na przyszłość. Z powodu wyżej wskazanych przyczyn również podniesiony na rozprawie przed Sądem zarzut, iż decyzja z [...] powinna być uchylona dlatego, że skarżący nigdy nie pełnił obowiązków referenta sekcji prewencji, gdyż od 15 października 2008 r. poszedł na zwolnienie lekarskie i już do pracy faktycznie nie wrócił, nie uzasadnia uchylenia na podstawie art. 155 kpa rozkazu personalnego z [...] Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami).