I SA/Wa 1903/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. A., J. S., Z. R., M. S., B. Z., R. M. i K. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez K. [...] w K. z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu Skarbu Państwa, położonego w K. przy ul. [...], obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha, w części dotyczącej parceli katastralnej [...] o pow. [...] ha, b. gm. kat. B. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1991 r., działając na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), powoływanej dalej jako "ustawa", stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez K. [...] w K. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2008 r. M. A., J. S., Z. R., M. S., B. Z., R. M. i K. S., powołując się na treść art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "kpa", wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją. W uzasadnieniu wskazali, że wnioskodawcy, będący spadkobiercami T. A., dawnego właściciela parceli nr [...] o pow. [...] m2, którą aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1977 r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r.", sprzedał K. [...], zostali pominięci w postępowaniu uwłaszczeniowym. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., na podstawie art. 149 § 3 kpa (w wersji obowiązującej w dniu wydania decyzji), odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 1991 r. i wskazał, że uprawnienie poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości reguluje art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "ugn", zgodnie z którym ww. podmioty mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy dopiero zatem od chwili złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mają interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem i są stroną we wszelkich postępowaniach administracyjnych toczących się względem takiej nieruchomości. Wobec powyższego organ pismem z dnia 3 września 2008 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] o zbadanie, czy wnioskodawcy złożyli wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi uzyskano informację, że w aktach archiwalnych spraw załatwionych przez b. Urząd Rejonowy w K. brak jest akt sprawy dotyczącej parceli katastralnej [...]. Również w wykazie spraw dotyczących zwrotów nieruchomości przekazanych w 1998 r. Wojewodzie [...] brak jest dokumentów dotyczących ww. parceli. Wobec tego organ uznał, że skoro przed wydaniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. nie został złożony wniosek o zwrot parceli [...], to brak jest podstaw do twierdzenia, że wnioskodawcom przysługiwał przymiot strony w postępowaniu uwłaszczeniowym. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawcy wskazali, że ich zdaniem samo uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości jest podstawą do uznania określonego podmiotu za stronę postępowania uwłaszczeniowego, bowiem uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Po rozpoznaniu powyższego odwołania, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. W postępowaniu uwłaszczeniowym nie brało się jednak pod uwagę ewentualnej zbędności wywłaszczonej nieruchomości i nie informowało się dawnych właścicieli o możliwości złożenia wniosku o jej zwrot. Organ wskazał ponadto, że stronami postępowania administracyjnego, a zatem również uwłaszczeniowego powinny być osoby posiadające interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Postępowanie o zwrot nieruchomości prowadzone w trybie art. 136 ugn nie jest natomiast prowadzone z urzędu, bowiem roszczenie o zwrot jest uprawnieniem osoby zainteresowanej. Interes prawny osoby zainteresowanej zwrotem nieruchomości konkretyzuje się natomiast dopiero z chwilą złożenia wniosku w tym zakresie. W niniejszej sprawie wniosek o zwrot nieruchomości nie został złożony do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej, jak również do dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania, lecz dopiero złożono go pismem z dnia 13 lutego 2009 r. Oznacza to, że osoby występujące obecnie o zwrot nieruchomości nie mogły być stronami postępowania uwłaszczeniowego zakończonego w 1991 r. Organ powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że sformułowanie "nie może naruszać praw osób trzecich" nie odnosi się do praw hipotetycznych, ale praw skonkretyzowanych, już ujawnionych. Skoro zatem wniosek o zwrot został ujawniony dopiero w 2009 r., to dopiero od tej daty wnioskodawcy stają się stronami postępowania w sprawach administracyjnych dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. A., J. S., Z. R., M. S., B. Z., R. M. i K. S., wnosząc o uchylenie decyzji I i II instancji i zarzucając organom naruszenie przepisów art. 28 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r., w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 69 ust. 1 i art. 47 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w zw. z art. 7-10 kpa, poprzez odmowę wznowienia postępowania, pomimo że skarżący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym. W obszernym uzasadnieniu skargi wskazano, że rozstrzygnięcie o zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu uwłaszczeniowym, skoro uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Nieprzestrzeganie powyższej zasady i zakończenie postępowania uwłaszczeniowego ostateczną decyzją przed rozstrzygnięciem o zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uzasadnia żądanie wznowienia postępowania, jeśli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Zdaniem skarżących o kwalifikacji podmiotu jako strony nie rozstrzyga przy tym złożenie (lub nie) wniosku o zwrot nieruchomości, lecz wynikające wprost z ustawy uprawnienie do żądania tego zwrotu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Stosownie natomiast do treści art. 2 ust. 3 ustawy nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów, o których mowa w ust. 1, oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali, o których mowa w ust. 2, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, stwierdza w drodze decyzji wojewoda. Na podstawie powołanych przepisów Wojewoda zobowiązany był zatem do ustalenia, czy spełnione zostały pozytywne warunki takiego nabycia oraz czy wydaniu decyzji stwierdzającej nabycie tych praw nie stoją na przeszkodzie prawa osób trzecich. Ustawowe zastrzeżenie "nie naruszania praw osób trzecich" oznacza przy tym materialnoprawny warunek uwłaszczenia państwowej osoby prawnej, nie zaś warunek procesowy, dlatego przy wydawaniu decyzji wojewoda zobowiązany był ustalić jedynie, czy w chwili orzekania istniały prawa osób trzecich do nieruchomości będącej przedmiotem orzekania, które stanowiłyby przeszkodę do wydania decyzji o potwierdzeniu uwłaszczenia państwowej osoby prawnej. Przy ustaleniu braku przysługiwania praw do nieruchomości osobom trzecim i stwierdzeniu spełnienia warunków określonych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., następował skutek uwłaszczenia państwowej osoby prawnej z dniem 5 grudnia 1990 r., dlatego wojewoda zobowiązany był w takim przypadku wydać deklaratoryjną decyzję potwierdzającą to uwłaszczenie. Jeżeli jednak przed wydaniem decyzji wojewody osoby trzecie wystąpiły we właściwej do tego procedurze z wnioskiem o uzyskanie do nieruchomości stosownych praw, to rozstrzygnięcie o tym roszczeniu stanowiło procesową przeszkodę do wydania decyzji potwierdzającej uwłaszczenie na dzień 5 grudnia 1990 r., do czasu rozstrzygnięcia o prawach osób trzecich. Niezgłoszenie natomiast roszczeń o uzyskanie prawa do nieruchomości przed wydaniem omawianej decyzji wojewody, skutkowało brakiem przeszkód do wydania tej decyzji. Przedmiotem decyzji w sprawie uwłaszczenia nie jest bowiem rozstrzyganie o prawach osób trzecich, lecz jedynie ocena zaistnienia ustawowo określonych warunków do tego uwłaszczenia. Uprawnienie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowi rodzaj roszczenia o przywrócenie osobie uprawnionej wywłaszczonego prawa, które to roszczenie dochodzone jest w trybie administracyjnym. Roszczeniowy charakter tego uprawnienia wynika z faktu, iż skuteczność jego zrealizowania nie jest zależna od woli organu administracji lub woli aktualnego właściciela danej nieruchomości, lecz od zaistnienia ustawowo określonych przesłanek, którą to okoliczność stwierdza wskazany przez ustawodawcę organ administracji we właściwej do tego procedurze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt: I OSK 719/11, I OSK 720/11, I OSK 721/11 i I OSK 805/11). Jak wskazał ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1731/09, sformułowanie "nie może naruszać praw osób trzecich" nie odnosi się do praw hipotetycznych, ale praw skonkretyzowanych - już ujawnionych. Skoro bowiem powstanie nowego stanu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r. wymagało potwierdzenia deklaratoryjną decyzją wojewody, to prawa osób trzecich do danej nieruchomości musiały być zgłoszone najpóźniej do dnia wydania tej decyzji. Odmiennych poglądów orzecznictwa w tym zakresie, również powołanych w skardze, Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w sprawie tej wniosek o zwrot nieruchomości nie został złożony zarówno przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej w 1991 r., jak również przed złożeniem wniosku o wznowienie tego postępowania, co tym bardziej uzasadnia przyjęcie, iż były właściciel nieruchomości i jego następcy prawni w żaden sposób nie przejawili w przeszłości zamiaru ubiegania się o jej zwrot. Jak już bowiem wskazano, zgłoszenie wniosku o zwrot nieruchomości nie jest obowiązkiem lecz jedynie uprawnieniem zależnym od woli uprawnionych podmiotów. Wbrew twierdzeniom skargi, rolą organu uwłaszczeniowego nie jest badanie, czy nieruchomość potencjalnie może podlegać zwrotowi, kto jest jej byłym właścicielem lub jego następcą prawnym, czy osoba ta jest zainteresowana zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, czy w sprawie zachodzą przesłanki do jej zwrotu. Działania te nie są bowiem związane z przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego, lecz dotyczą innego postępowania administracyjnego. Brak jest zatem podstaw prawnych do przyjęcia, że organ uwłaszczeniowy obowiązany jest do ustalania kręgu stron postępowania zwrotowego oraz badania istnienia ustawowych przesłanek umożliwiających zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Postępowanie uwłaszczeniowe jest odrębnym postępowaniem od postępowania zwrotowego. Dopiero zgłoszenie praw lub roszczeń przed wydaniem decyzji w sprawie uwłaszczenia czyniło właściwe osoby stronami postępowania uwłaszczeniowego. Jeżeli natomiast roszczenia te zostały zgłoszone po wydaniu decyzji w sprawie uwłaszczenia, to brak jest podstaw do uznania tych osób za strony postępowania uwłaszczeniowego, skoro nie ujawniły one swoich praw lub roszczeń przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej. W takim przypadku osoby te nie są stronami postępowania uwłaszczeniowego. Podsumowując stwierdzić należy, że dopiero zgłoszenie praw lub roszczeń do nieruchomości przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej, czyniło właściwe osoby stronami postępowania uwłaszczeniowego. Jeżeli natomiast roszczenia zgłoszone zostały dopiero po wydaniu takiej decyzji, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, to brak jest podstaw prawnych do uznania skarżących (lub ich poprzednika prawnego) za strony postępowania uwłaszczeniowego. Ponieważ z akt sprawy nie wynika także, aby skarżący po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej uzyskali prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości, oznacza to, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu uwłaszczeniowym. Zasadnie zatem, na podstawie art. 149 § 3 kpa, w brzmieniu obowiązującym w dniu ich wydania, odmówiły wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.