II SA/Gl 1163/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. K.-K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 20 kwietnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. przeprowadził kontrolę budynku garażowego na posesji przy ul. [...] w C., z której to kontroli sporządzony został protokół. Pismem z dnia 26 kwietnia 2012 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku garażowego czterostanowiskowego w południowo-wschodniej granicy posesji przy ul. [...] i ul. [...] w C., w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. nałożonym na inwestorów A. K. – K. i T. J., organ pierwszej instancji wstrzymał roboty budowlane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). W dniu 29 czerwca 2012 r. organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której pełnomocnik obecnie skarżącej A. K. – K. nie wyraził zgody na wykonanie projektu budowlanego zamiennego. Zarówno jednak ten pełnomocnik, jak i T. J. oświadczyli, że wyrażają zgodę na doprowadzenie budowy przedmiotowego budynku do zgodności z projektem budowlanym i przepisami. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], organ pierwszej instancji nałożył na inwestorów obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie budowy do zgodności z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., Nr [...]. Organ określił też termin wykonania tych robót na 3 miesiące licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu przedstawiono ustalenia w zakresie stanu faktycznego. Z ustaleń tych wynika m.in., że przedmiotowy budynek jest usytuowany w granicy dwóch posesji. W granicy tych posesji wykonano ogrodzenie betonowe o wysokości poniżej 2 m, którego przedłużeniem jest ściana wymurowana w skrajnym boksie garażowym. Część wrót garażowych tego boksu od strony posesji przy ul. [...] została zamurowana. Przedmiotowy budynek jest ponadto usytuowany zgodnie z projektem zagospodarowania działki. Roboty budowlane nie zostały zakończone. Budowa realizowana jest z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającym na zmianie konstrukcji dachu z jednospadowego na trzyspadowy. Organ uznał, że powyższe odstępstwo w zakresie zmiany konstrukcji dachu jest odstępstwem istotnym w rozumieniu Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest wynikiem zgodnego oświadczenia inwestorów o wyrażeniu zgody na doprowadzenie budynku do zgodności z projektem budowlanym i przepisami. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli małżonkowie K. i T. J. wnosząc o jej zmianę. Wskazali, że w związku z wykonaniem przez małżonków K. ogrodzenia z płyt betonowych w granicy działek, wykonane zostało przedłużenie tego ogrodzenia i wymurowanie odgradzającej ściany w boksie garażowym. Tym samym wjazdy do tych boksów zostały zlikwidowane, a wspólna inwestycja przestała być wspólną. Odwołujący się wskazali na konflikt sąsiedzki, jaki powstał pomiędzy nimi i małżonkami K.. Cofnęli zgodę na wspólną inwestycję i zwrócili się o wyrażenie zgody na wykonanie projektu budowlanego zamiennego dotyczącego ich części garażu. Rozpoznając to odwołanie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego budowlanego dla przedmiotowego budynku uwzględniającego zmiany z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w terminie do dnia 31 grudnia 2012 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania. Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy ustalił, iż w sprawie doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, poprzez zmianę konstrukcji dachu. W tej sytuacji zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ nadzoru nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia projektu zamiennego i to bez względu na okoliczność, czy budowa została już zakończona, czy też nie. Organ pierwszej instancji dopuścił się zatem naruszenia art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, albowiem bezpodstawnie odstąpił od zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Bez znaczenia przy tym jest brak zgody jednego z inwestorów na wykonanie projektu zamiennego. Na marginesie wskazano też, że nałożenie określonych obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego winno się odbyć ze wskazaniem, jakie czynności lub roboty budowlane zobowiązani powinni wykonać aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem organ pierwszej instancji takiego wskazania nie poczynił. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. K. – K. domagając się jej uchylenia w całości. Zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że na skutek odstąpienia przez T. J. od wspólnej realizacji przedmiotowej inwestycji oraz na skutek wzniesienia przez niego ściany w boksie garażowym zlokalizowanym na działce skarżącej, niemożliwe stało się korzystanie z garażu zgodnie z jego przeznaczeniem. Skarżąca nie kwestionując ustalonego w sprawie stanu faktycznego zarzuciła, że w postępowaniu położono nacisk na odstępstwo w zakresie konstrukcji dachu, pomijając sprawę wymurowania ściany wewnętrznej. W jej ocenie wykonanie projektu zamiennego usankcjonuje realizację tej ściany, na którą skarżąca nie wyraża zgody. Ponadto decyzja organu pierwszej instancji odpowiadała zgodnemu oświadczeniu inwestorów. Do skargi dołączono m.in. materiał fotograficzny obrazujący sposób realizacji przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] r. organ odwoławczy wstrzymał na wniosek skarżącej wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu rozpatrzenia przez Sąd niniejszej skargi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 30 stycznia 2013 r. skarżąca zawarła wniosek o zasądzenie kosztów postępowania oraz dołączyła oświadczenie kierownika budowy z dnia 3 listopada 2012 r., z którego wynika, że zmiana konstrukcji dachu nastąpiła na polecenie p. J.. Na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 r. skarżąca podtrzymała skargę. Z kolei uczestnik postępowania T. J. wniósł o oddalenie skargi zgadzając się z treścią zaskarżonej decyzji. Strony wskazały ponadto, że źródłem zaistniałego sporu jest konflikt rodzinny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie bezsporny jest ustalony przez organy stan faktyczny. Kwestią sporną jest natomiast, czy rozstrzygnięcia jakie zapadły w toku postępowania, w szczególności rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, odpowiadają prawu. Przypomnieć zatem przyjdzie, że postępowanie w sprawie robót budowlanych, zrealizowanych z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę, winno być prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Regulacja zawarta w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jak słusznie zauważa organ odwoławczy, dotyczy także sytuacji zakończenia budowy, a brak odesłania do takiego przypadku w treści art. 51 ust. 7 wynika z faktu, że taki wypadek przewidziano w przepisie art. 51 ust. 4 ustawy. Nie sposób jednak na podstawie akt sprawy stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja została zakończona. Wręcz przeciwnie. Wydane i pozostające w obrocie prawnym postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] r., Nr [...], wskazuje, że roboty budowlane były jeszcze w toku. Również dołączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna potwierdza okoliczność, że roboty budowlane nie zostały w całości zakończone. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego po sprawdzeniu wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przewiduje – w razie potrzeby – nałożenie dwóch obowiązków: 1) wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem, 2) przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Organ odwoławczy dopuszczając możliwość legalizacji wykonanych robót budowlanych wyłącznie w oparciu o projekt budowlany zamienny, całkowicie pominął kwestię wzniesienia w skrajnym boksie garażowym ściany wewnętrznej. Tymczasem w ocenie Sądu wzniesienie tej ściany również stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego uznać należy również zmianę zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wzniesienie spornej ściany w przedmiotowym obiekcie w istocie prowadzi do takiej zmiany. Nie jest bowiem możliwe użytkowanie części przedmiotowego obiektu w sposób zamierzony w zatwierdzonym projekcie. Projekt dotyczył bowiem budynku garażowego czterostanowiskowego, zaś wzniesienie ściany w jednym z boksów zmienia sposób użytkowania tego budynku co najmniej w stosunku do jednego z zaprojektowanych stanowisk garażowych. Tego rodzaju istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego nie może zostać zalegalizowane poprzez wykonanie projektu zamiennego. W odniesieniu do tego odstępstwa organ winien był nałożyć obowiązek wykonania określonych robót budowlanych polegający na likwidacji (rozbiórce) spornej ściany. Tylko bowiem w taki sposób można było doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Decyzja, w której organ ograniczył się do kwestii odstępstwa w zakresie konstrukcji dachu, nie mogła więc doprowadzić do legalizacji wszystkich tych robót budowlanych, które wykonane zostały z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzja ta nie załatwiała zatem sprawy w jej całokształcie, co stanowi istotne naruszenie art. 104 w zw. z art. 7 k.p.a. Niezależnie od powyższego wątpliwości Sądu budzi zgodność z prawem decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., Nr [...], o pozwoleniu na budowę, którą to decyzją zatwierdzono również projekt budowlany dla przedmiotowej inwestycji. Jakkolwiek kontrola tej decyzji wykracza poza granice niniejszej sprawy, a także poza kompetencje organów nadzoru budowlanego, to stwierdzić przyjdzie, że organy nadzoru budowlanego posiadają inicjatywę w zakresie ewentualnego domagania się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do ostatecznych decyzji wydanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy winien tę kwestię rozważyć, w szczególności w kontekście przepisów regulujących warunki techniczne dotyczące sytuowania obiektów budowlanych, jak i regulujących tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy ustalą też, czy skutkiem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji nie było uchylenie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Gdyby do wydania takiej ostatecznej decyzji już doszło, to wówczas w stosunku do niej winno nastąpić wznowienie postępowania w związku z zaistnieniem przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Okoliczność ta będzie też miała znaczenie dla dalszego toku postępowania i sposobu rozstrzygnięcia. W związku z powyższym nie można też wykluczyć, że w zależności od etapu postępowania w sprawie bytu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, koniecznym stanie się zawieszenie postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. Losy dalszego postępowania będą wówczas uzależnione od rozstrzygnięcia tamtej sprawy. Jeżeli natomiast brak będzie przeszkód do kontynuowania postępowania, wówczas organ odwoławczy ponownie rozpozna odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji mając na uwadze wyżej wskazaną ocenę prawną. W szczególności organ rozważy wydanie decyzji, w efekcie której na inwestorów nałożony zostanie zarówno obowiązek przedłożenia projektu zamiennego, jak i wykonania określonych robót budowlanych. Jeżeli inwestorzy wykonają te obowiązki, to organ pierwszej instancji wyda decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W przeciwnym wypadku organ wyda decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Wskazać jeszcze wypadnie pod adresem skarżącej i uczestnika postępowania T. J., że w kompetencjach organów nadzoru budowlanego, ani też innych organów administracji publicznej, nie mieści się rozwiązywanie konfliktów rodzinnych i sporów sąsiedzkich. Do rozwiązywania tego rodzaju spraw spornych powołane są sądy powszechne. Organy nadzoru budowlanego dokonują jedynie kontroli zgodności zrealizowanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego i wydają rozstrzygnięcia administracyjne przewidziane tymi przepisami. Mając wszystko powyższe na uwadze kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja podlegała uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy.