V SA/Wa 2560/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Protokolant ref. - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Powiatu S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków finansowych do budżetu państwa. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Powiatu S. kwotę 5 600 zł (pięć tysięcy sześćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 3. stwierdza że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 24 października 2012 r. przez Powiat S. (zwany dalej: skarżącym) jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej (zwany dalej: Ministrem) nr [...] z [...] września 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (zwanego dalej: Prezesem Zarządu PFRON) nr [...] z [...] lutego 2011 r. nakazującą zwrot środków Funduszu w łącznej kwocie 185.632,82 zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na podstawie umów: nr [...] z dnia [...] maja 2000 r., nr [...] z dnia [...] września 2000 r. oraz nr [...] z dnia [...] maja 2001 r., w sprawie zwrotu kosztów organizacji nowych stanowisk pracy dla osób niepełnosprawnych i refundacji wynagrodzenia wypłacanego niepełnosprawnym ze Środków PFRON, zawartych pomiędzy Starostą S. a S. Sp. z o. o. [...], Powiat S. przekazał na rzecz tej firmy w dniu 26 lipca 2000 r. kwotę 60.000,00 zł, w dniu 27 listopada 2000 r. kwotę 59.704,00 zł, w dniu 12 września 2001 r. kwotę 27.500,00 zł oraz w dniu 14 września 2001 r. kwotę 38.428,82 zł. Wobec nie wywiązania się przez S. z warunków powyższych umów (zaprzestanie przez spółkę prowadzenia działalności gospodarczej) Starosta S. rozwiązał umowy z dniem 17 lutego 2003 r. z przyczyn leżących po stronie zakładu pracy i zażądał zwrotu przekazanych na ich realizację środków na łączną kwotę 185.632,82 zł. Spółka S. nie dokonała zwrotu żądane kwoty w związku z czym Powiat S. wystąpił na drogę postępowania sądowego o nakaz zapłaty powyższej kwoty wraz z odsetkami. W dniu 3 listopada 2003 r. Sąd Okręgowy w [...] I Wydział Cywilny wydał w sprawie o sygn. akt [...] nakaz zapłaty w postępowaniu upominawczym, któremu w dniu 9 stycznia 2004 nadano klauzulę wykonalności. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w [...] w dniu [...] maja 2008 r. wydał postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko spółce S. z uwagi na jego nieskuteczność. Zawiadomieniem z [...] listopada 2011 r., nr [...], Prezes Zarządu PFRON poinformował Powiat S. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków Funduszu przekazanych w latach 2000 – 2001 Powiatowi S. według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721, ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji), które następnie zostały przyznane i wypłacone przez Powiat S. firmie S. na podstawie umów w sprawie zwrotu kosztów organizacji nowych stanowisk pracy dla osób niepełnosprawnych i refundacji wynagrodzenia wypłacanego niepełnosprawnym ze Środków PFRON. Prezes Zarządu PFRON, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z [...] lutego 2012 r. nakazał Powiatowi S. zwrot, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji, powyższych środków Funduszu w łącznej kwocie 185.632,82 zł. W podstawie prawnej decyzji powołał m. in. art. 49e ust. 1, 2 i 4 ustawy o rehabilitacji. W uzasadnieniu decyzji organ w sposób szczegółowy opisał stan faktyczny ustalony w sprawie oraz dotychczasowy przebieg postepowania administracyjnego. Po rozważeniu całości materiału dowodowego organ wskazał, że na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, Prezes Zarządu PFRON przekazuje środki Funduszu samorządom wojewódzkim i powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, na wyodrębniony rachunek bankowy - według algorytmu. Natomiast art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji stanowi, że środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości jak dla zaległości podatkowych. W myśl art. 49e ust. 2 ustawy o rehabilitacji, zwrotu dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie środki Funduszu w kwocie 185.632,82 zł wykorzystane zostały niezgodnie z przeznaczeniem, gdyż pracodawca nie wywiązał się z obowiązku określonego w § 3 pkt 6 umów: [...], tj. zatrudniania na nowych stanowiskach pracy osób niepełnosprawnych przez okres nie krótszy niż 54 miesiące. Nie został zatem osiągnięty cel dofinansowania ze środków PFRON, tj. nie utrzymano nowych stanowisk pracy dla osób niepełnosprawnych. Organ wyjaśnił, że informacje strony o poczynionych krokach mających na celu wyegzekwowanie od pracodawcy zwrotu środków nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie ponieważ obowiązek i termin zwrotu środków przez stronę jest określony w art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji i jest niezależny od czynności podjętych przez stronę wobec pracodawcy. Ustalony w toku postepowania stan faktyczny w sprawie wskazuje, że wystąpienie okoliczności powodujących obowiązek zwrotu środków było niezależne od strony w związku z czym organ odstąpił od naliczania odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od przypisanej do zwrotu kwoty. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister powołał się na przepis art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, jako podstawę prawną nakazania zwrotu przez skarżącego wypłaconych środków Funduszu. Przypomniał, że w przedmiotowej sprawie Powiat S. przyznał i przekazał określonemu pracodawcy, na podstawie stosownych umów, łączną kwotę 185.632,82 zł. Ponieważ beneficjent nie wywiązał się z zawartych z Powiatem umów środki Funduszu zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Jednocześnie Minister podkreślił, że w niniejszej sprawie to skarżącego łączą z PFRON stosunki o charakterze publicznoprawnym. Środki, których zwrotu domaga się PFRON przekazane zostały na podstawie ustawy o rehabilitacji, w wysokości określonej na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 maja 2003 r. w sprawie algorytmu przekazywania środków PFRON samorządom wojewódzkim i powiatowym. Za bezzasadny organ uznał zarzut strony o arbitralnym stwierdzeniu o niezgodnym z przeznaczeniem wykorzystaniu środków Funduszu, wyjaśnił przy tym , że nie zostały dochowane przez pracodawcę warunki umowy, a cel przeznaczenia środków PFRON nie został osiągnięty. Powyższe wskazuje, że środki nie PFRON zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zarządu PFRON, ewentualnie o uchylenie obu powyższych decyzji. W skardze zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 i art. 7 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 270, ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) poprzez nie stwierdzenie przez organ nieważności decyzji Prezesa Zarządu PFRON, w sytuacji gdy decyzja ta wydana została bez podstawy prawnej. Skarżący zarzucił także naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie ma zastosowanie przepis art. 49eust. 1 ustawy o rehabilitacji. W motywach skargi skarżący wskazał, że przekazanie środków PFRON skarżącemu oraz zawarcie umów z pracodawcą nastąpiło na mocy przepisów ustawy o rehabilitacji, która w ówczesnym brzmieniu nie zawierała regulacji dotyczących zwrotu przekazanych środków. Przepis art. 49e ustawy o rehabilitacji został wprowadzony ustawą z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2009 r. Prawodawca zawarł w tej ustawie przepisy intertemporalne – art. 6 i 7, które stanowią, iż do stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, a także iż sprawy wszczęte, a nie zakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy rozpatruje się według przepisów dotychczasowych. Skarżący zaznaczył, że gdyby nawet przyjąć, że ustalona norma znajduje w sprawie zastosowanie to i tak organ niewłaściwie ją zastosował do ustalonego stanu faktycznego sprawy ponieważ nie osiągnięcie celu dofinansowania ze środków PFRON nie jest tożsame z wykorzystaniem ich niezgodnie z przeznaczeniem. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko oraz argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę jest uzasadniona. Sąd - zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwanej dalej: p.p.s.a.) - rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przede wszystkim wskazać należy, że organy administracji – jako podstawę prawną żądania zwrotu środków Funduszu wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem – wskazują przepis art. 49e ustawy o rehabilitacji. W związku z tym Sąd zauważa, co trafnie zostało podniesione również w skardze, iż powyższy przepis wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2009 r. mocą art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. nr 237, poz. 1652). Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. – do stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W przedmiotowej sprawie stosunek prawny pomiędzy stronami tj. Starostą S. a S. Sp. z o. o. [...] powstał w dniach zawarcia umów: nr [...] z [...] maja 2000 r., nr [...] z dnia [...] września 2000 r. oraz nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. Przekazanie środków Funduszu na rzecz Powiatu S. wg algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, które następnie zostały przyznane i wypłacone przez Powiat spółce S., miało miejsce w latach 2000 – 2001. Ponadto z ustalonego stanu faktycznego wynika, że nieprawidłowości w wydatkowaniu środków Funduszu miały miejsce w 2003 r., o czym świadczą załączone do akt sprawy dokumenty w postaci: wypowiedzeń umów, pozew o zapłatę czy nakaz zapłaty wydany w postepowaniu upominawczym, potwierdzające zaprzestanie prowadzenia działalności przez spółkę S., a tym samym kontynuację zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Powyższe oznacza, że wymienione stosunki prawne miały miejsce przed 1 stycznia 2009 r., co oznacza, że przepis art. 49e ustawy o rehabilitacji, nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Natomiast sam przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji – na podstawie którego przekazano skarżącemu środki Funduszu – nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków przekazanych samorządowi powiatu na realizację jego zadań. Z przepisu tego wynika bowiem, że środki Funduszu są przekazywane przez Prezesa Zarządu tego Funduszu samorządom wojewódzkim i powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, na wyodrębniony rachunek bankowy – według algorytmu, co powoduje, że stanowi on podstawę do określenia wysokości środków, jakie przekazać należy na rzecz samorządu powiatu, nie zawiera on jednak zapisu co do ewentualnego zwrotu środków. Podstawy takiej nie można tez upatrywać w treści art. 66 ustawy o rehabilitacji, bo wskazuje on wprawdzie, że w sprawach z zakresu ustawy o rehabilitacji stosuje się przepisy k.p.a. ale wskazując na tryb postępowania, nie zawiera zapisu stanowiącego podstawę domagania się zwrotu dofinansowania. Skoro zatem podstawy takiej - co wskazano wyżej - nie może stanowić art. 49e ustawy o rehabilitacji, to należy uznać, że na podstawie tej ustawy do środków Funduszu przyznanych samorządom przed 1 stycznia 2009 r., nie można było żądać zwrotu tych środków (por. wyrok WSA w Warszawie: z 23 października 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1318/12 pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu powyższa okoliczność powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i ponownej oceny ustalonego stanu faktycznego sprawy przez pryzmat obowiązujących w tej mierze przepisów prawa i ustalenie czy istnieje podstawa prawna do dochodzenia od skarżącego zakwestionowanych środków Funduszu. Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielnej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.