II SA/Rz 1154/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi E. D. i M. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki stawu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. D. i M. D. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1154/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu odwołania E. D. i M. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] uchylił ją w całości, nakazując jednocześnie wyżej wymienionym rozbiórkę stawu zlokalizowanego na działkach nr 6042/2, nr 6041/1 oraz nr 6040/1 położonych w R., we wschodniej ich części, poprzez zasypanie. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie - k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że w sprawie niniejszej zapadła uprzednio decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nakazująca E. D. i M. D., jako inwestorom, rozbiórkę stawu o wym. 24,50 m x 9,00 m zlokalizowanego na działkach nr 6042/2 oraz nr 6041/1 położonych w R., poprzez zasypanie. Rozstrzygnięcie to wraz z poprzedzającym je postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych uchylone zostało decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2011 r., Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia z uwagi na uchybienia tak prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej. Organ odwoławczy stwierdził naruszenie zasady udziału stron w postępowaniu (nie uczestniczył w nim właściciel sąsiadujących z przedmiotowym stawem działek nr 6042/3 i 6041/2). Uznając zasadność wdrożenia przez organ I instancji procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 Prawa budowlaego, WINB wskazał jednocześnie na błędne określenie adresata obowiązku, jak też nałożenie go w sposób niezgodny z art. 48 ust. 3 cyt. ustawy. Zarzucił nadto niepełność ustaleń co do usytuowania będącego przedmiotem postępowania stawu. W ponownym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] lipca 2011r., w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane przy budowie stawu zlokalizowanego na działkach nr 6042/2 i nr 6041/1 oraz nr 6040/1 w R., nakładając jednocześnie obowiązek przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2011r. następujących dokumentów: zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego), czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyznaczonym terminie wskazane dokumenty nie zostały przez zobowiązanych przedłożone, w związku z czym decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał E. D. i M. D. rozbiórkę stawu o wym. 23,60 m x 8,60 m zlokalizowanego na działkach nr 6042/2 oraz nr 6041/1 położonych w R., poprzez zasypanie. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestorzy wykonali roboty budowlane związane z budową stawu bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. W miejscu, gdzie znajduje się staw wybrany został grunt, który częściowo spryzmowany został na własnej działce, częściowo posłużył natomiast do niwelacji terenu działki. Staw ten nie posiada dopływu, zbiera wody powierzchniowe z pól oraz wody gruntowe. Odpływ ze stawu przebiega do pobliskiego rowu melioracyjnego. Obiekt nie posiada urządzeń regulujących poziom wody w zbiorniku. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. D. i M. D. stwierdzając, że na terenie należących do nich nieruchomości nie ma stawu ani rowu melioracyjnego, a działania organu I instancji były błędne. Rozpatrując to odwołanie WINB przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające połączone z rozprawą administracyjną w dniu 21.08.2012 r. W wyniku przeprowadzonych w jej trakcie oględzin ustalono, że we wschodniej części działek nr 6042/2, 6041/1 oraz 6040/1 położonych w R. znajduje się zagłębienie terenu wypełnione wodą o nieregularnym kształcie i powierzchni wynoszącej około 100 m.kw. oraz o głębokości 1,25m. Z oświadczeń inwestorów wynikało, że zagłębienie na przedmiotowym terenie znajdowało się już ok. 1987 r., natomiast po nabyciu przez nich tego terenu zagłębienie to zostało przedłużone i poszerzone w celu zwiększenia pojemności, aby odbierało jak najwięcej wód gruntowych zalewających posesję i znajdujące się na niej budynki. W ocenie WINB organ I instancji prawidłowo zakwalifikował wykonane przez E. D. i M. D. roboty budowlane na działkach nr 6042/2, nr 6041/1 oraz nr 6040/1 w R. jako budowę stawu dokonaną bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że staw stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a art. 28 ust. 1 tej ustawy przewiduje, że wszelkie roboty budowlane rozpocząć można jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31, w których ustawodawca określił dopuszczalne odstępstwa od wymienionej zasady. W ocenie WINB, okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie wskazują na występowanie sytuacji wymienionych w art. 29 – 31 Prawa budowlanego. Wobec tego organ I instancji umożliwił inwestorom legalizację dokonanej przez nich samowoli, w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymując prowadzone przez nich roboty i wzywając do przedłożenia stosownych dokumentów w terminie do 31 grudnia 2011r. Żądane dokumenty nie zostały jednak przez zobowiązanych przedstawione we wskazanym im terminie, pomimo pouczenia o nakazie rozbiórki obiektu w razie niezastosowania się do wezwania. Tym samym – zdaniem organu odwoławczego – prawidłowe było w takiej sytuacji orzeczenie przez PINB nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy podkreślił, że reformacja decyzji nastąpiła wobec ustalenia, że staw, stanowiący przedmiot postępowania, usytuowany jest na działkach nr 6042/2, nr 6041/1 oraz nr 6040/1 położonych w R., nie zaś tylko na dwóch pierwszych wymienionych działkach, jak wskazał w sentencji swojego rozstrzygnięcia PINB. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję WINB z [...] października 2012 r. M. D. i E. D. wnieśli o jej uchylenie, wskazując że na terenie należących do nich nieruchomości brak stawu, o którym mowa w tej decyzji. Znajduje się tam natomiast "dołek z wodą", który odbiera wody zalewowe, powstały na skutek nawiezienia ziemi. Skarżący zażądali zasądzenia na ich rzecz kwoty po 20.000 zł tytułem zadośćuczynienia za krzywdy wyrządzone niewłaściwym prowadzeniem postępowania. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z powodów przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją organ orzekł o rozbiórce obiektu budowlanego, przyjmując, iż stanowi on budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zrealizowaną bez wymaganego pozwolenia na budowę, co skutkowało zastosowaniem art. 48 ust. 2-3 i ust. 5 tej ustawy. Przepisy te umożliwiają legalizację obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Tryb legalizacji obejmuje wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, w którym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2. W rozpoznawanej sprawie postanowienie takie zostało wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lipca 2011 r. i na skarżących M. D. i E. D. nałożony został obowiązek przedstawienia wskazanych dokumentów w terminie do 31 grudnia 2011 r. Wobec nieprzedłożenia przez skarżących dokumentów, organ I instancji zastosował art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, który określa konsekwencje niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem, przewidując nakazanie rozbiórki obiektu. Organ II instancji zreformował rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne poprzez wskazanie w jego sentencji prawidłowych numerów działek, na których zlokalizowano podlegający rozbiórce obiekt. W ocenie Sądu obie te decyzje są wadliwe, bowiem stanowią konsekwencję błędnej kwalifikacji obiektu położonego na działkach nr 6042/2, 6041/1 i 6040/1 w R. Organy nazwały ten obiekt "stawem" i zaliczyły go do budowli, opierając się na art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a także na zawartym w tym przepisie wyliczeniu przykładowym tego rodzaju obiektów, wskazując, że można do nich zaliczyć także zbiorniki wodne i stawy. Organ II instancji powołał się również na art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane, gdzie jako zwolnione z uzyskania pozwolenia na budowę i wymagające zgłoszenia wymienione zostały przydomowe baseny i oczka wodne o powierzchni do 30 m² (art. 29 ust. 1 pkt 15) oraz wykonywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych z wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 9). Nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji "stawu" ani "zbiornika wodnego". Ogólnie "zbiorniki" zostały wymienione w art. 3 pkt 3 tej ustawy jako przykład budowli. Przepis ten wymienia również m. in. "budowle ziemne" i "budowle hydrotechniczne". Obiekt będący przedmiotem postępowania został nazwany przez organy "stawem", z czym od początku nie zgadzają się skarżący. Wywodzą, iż jest to w istocie zagłębienie w ziemi o nieregularnym kształcie wypełnione wodą opadową. Powstało ono w czasie, gdy skarżący nie byli jeszcze właścicielami działek nr 6042/2 i 6041/1, a następnie po ich nabyciu w 1992 r., powiększone zostało w celu zwiększenia pojemności. W zagłębieniu tym gromadzi się woda, która uprzednio zalewała posesję skarżących i ich budynki. Z przeprowadzonych przez organ oględzin wynika, że zagłębienie znajduje się na terenie podmokłym, jego brzegi są porośnięte trawą i roślinnością bagienną. Nie ulega zatem wątpliwości, że poza powiększeniem zagłębienia skarżący nie wykonywali żadnych innych prac przy tym obiekcie, w tym robót, które można by uznać za roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane – takie jak budowa (wykonywanie obiektu budowlanego, jego odbudowa, nadbudowa, rozbudowa), przebudowa, montaż, remont lub rozbiórka. W szczególności nie wykonywali żadnych prac polegających na uregulowaniu czy utwardzeniu brzegów i dna zagłębienia. Jest to zdaniem Sądu o tyle istotne, że w przypadku przydomowych basenów i oczek wodnych wymienionych w powoływanym już art. 29 ww. ustawy i stanowiących niewątpliwie obiekty budowlane, wykonanie tego rodzaju robót jest niezbędne dla ich powstania. Podobnie rzecz ma się ze zbiornikami, wymienionymi jako przykładowe budowle w art. 3 pkt 3 tej ustawy, które powstają na skutek wykonania robót budowlanych lub montażu. W ocenie Sądu za taki zbiornik nie można uznać zagłębienia już istniejącego na działce skarżących, które zostało przez nich jedynie powiększone, w sposób naturalny wypełnionego wodą. Te uwagi prowadzą do konkluzji, że wykopane przez skarżących zagłębienie w ziemi nie jest obiektem budowlanym, do którego stosować by można przepisy ustawy Prawo budowlane. Rozważać można natomiast stosowanie do tego obiektu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 145, ze zm.), która w art. 9 pkt 19 wśród urządzeń wodnych rozumianych jako urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, wymienia m. in. kanały i rowy, zbiorniki, stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów, a także obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych. W świetle powyższych uwag uznać należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie, kwalifikując będący przedmiotem postępowania dokonały nieprawidłowej wykładni art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, co doprowadziło do wydania postanowienia w oparciu o art. 48 ust. 2 tej ustawy, nakładającego obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów, a w konsekwencji do wydania decyzji o rozbiórce. Sąd uznał zatem, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., jak również postanowienie tegoż organu z dnia [...] lipca 2011 r. wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, co uzasadnia uchylenie tych rozstrzygnięć w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. W ponownym postępowaniu organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Na podstawie art. 152 P.p.s.a Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw . z art. 205 § 1 P.p.s.a.