III SAB/Kr 58/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek WSA Halina Jakubiec Sędziowie SO (del.) Janusz Bociąga (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. J. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy postanawia skargę odrzucić A. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy, polegającą na niewykonywaniu czynności nakazanych przepisami prawa. Zarzucił Burmistrzowi bezczynność, która narusza jego interes prawny jako właściciela działki rolno - budowlanej nr [...] położonej w centrum Ś, poprzez niewykonywanie obowiązków, wynikających z art. 4 ust. 1 pkt. 10, 12, 20 i 21, art. 19 ust. 1 i 2 pkt. 4, art. 20 pkt. 4, 10, 11 i 16 oraz art. 25 Ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych ( Dz.U. Nr 14 poz. 60), w związku z art. 6 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 pkt. 2 i art. 7 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 i 39 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 16 poz. 95), oraz Ustawy z dnia 13 września 1996 roku O utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W następstwie niestosowania tych przepisów prawa zdaniem skarżącego został on pozbawiony dostępu do dróg gminnych nr [...] i nr [...] i tym samym do swojej działki, do której te drogi prowadzą. Podnosząc ten zarzut wniósł o: 1/ nakazanie Radzie Miejskiej , jako organowi nadzoru, wykonanie na rzecz Skarżącego oraz lokalnej społeczności, na koszt i ryzyko gminy, czynności dla przywrócenia przejezdności dróg gminnych nr [...] i nr [...], 2/ zasądzenie od Burmistrza Miasta i Gminy, kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł, że od 18 czerwca 2004 roku jest właścicielem działki nr [...] o powierzchni 92 ary, położonej w centrum Ś w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Skarżący planuje wybudowanie na działce domu jednorodzinnego. Podjął w tym kierunku szereg działań. Dokonał rozgraniczenia działki nr [...] w ramach przygotowania terenu pod planowaną inwestycję, ale mając wybrany projekt budowlany domu, nie może wystąpić do Starosty o stosowne pozwolenie na budowę, albowiem prowadzące do działki nr [...] drogi gminne [...] i [...] są nieprzejezdne. Taki stan rzeczy, zdaniem skarżącego został spowodowany wieloletnimi zaniedbaniami obowiązków przez Burmistrza, na którym jako zarządcy drogi, spoczywa obowiązek utrzymania dróg gminnych w należytym stanie. W ramach tychże ustawowych obowiązków Burmistrz winien przeprowadzać okresowe kontrole stanu dróg gminnych a w razie potrzeby powinien wykonywać interwencyjne roboty utrzymujące i zabezpieczające w celu zachowania warunków bezpieczeństwa ruchu. Skarżący od trzech lat systematycznie monituje Burmistrza o przywrócenie przejezdności przynajmniej jednej z tych dróg gminnych ( nr [...], nr [...]), jak dotąd bezskutecznie. W odpowiedzi uzyskuje informacje, że brak jest środków finansowych na wskazaną przez skarżącego inwestycje. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ stwierdził, że nie jest prawdą, aby na działkach przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę dróg, a to nr [...] i [...] zlokalizowane były drogi publiczne, w rozumieniu regulacji ustawy o drogach publicznych. Przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego działki pod drogi per se nie jest, bowiem równoznaczne z powstaniem na tym terenie drogi publicznej. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po uprzednim zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Uchwała w przypadku Gminy podjęta została 30 października 2008 r. (uchwała Rady Miejskiej nr [...]) i nie zaliczyła ona do kategorii dróg gminnych jakiejkolwiek budowli na działkach nr [...] i [...] w Ś. Uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest aktem administracyjnym o charakterze ogólnym, który dotyczy nieograniczonej liczby użytkowników, a zatem nie może być podejmowany w formie decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 18 listopada 1999 r, sygn. IISAB 98/99). Zdaniem organu, wbrew twierdzeniu skarżącego, na działkach nr [...] i [...] w Ś nie ma żadnej drogi, którą stosownie do treści art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Tereny działek nr [...] i [...] jak wskazał skarżący porośnięte są tylko samosiejkami drzew, krzaków, trawami czy chwastami i nie ma tam żadnych dróg i żadnych dróg w przeszłości tam nie było rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a w szczególności dróg publicznych. Nadto organ, któremu zarzucana jest bezczynność, nie był zarządcą tych terenów w rozumieniu tej ustawy. Nie jest, więc zgodnym ze stanem faktycznym twierdzenie skarżącego, że organ wieloletnimi zaniechaniami dopuścił do stanu, w którym drogi gminne zarosły - tych, bowiem tam nie ma. Nie można, więc Burmistrzowi zarzucić bezczynności polegającej na nie przywróceniu "przejezdności dróg gminnych nr [...] i nr [...]", gdyż brak jest jakiegokolwiek przepisu, który określałby zobowiązanie do wykonania drogi. Niezasadnym zdaniem organu jest również zarzut skarżącego naruszenia przez organ ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Środki, którymi dysponuje organ, któremu skarżący zarzuca bezczynność nie są nieograniczone. Wykonanie drogi do działki nr [...], a wcześniej szeregu innych pilniejszych i ważniejszych - mając w szczególności na uwadze, że droga na działce nr [...] lub [...] aktualnie służyłaby tylko skarżącemu doprowadziłoby do przekroczenia ograniczeń narzuconych art. 243 ustawy o finansach publicznych na Gminę. Fakt ten komunikowany był skarżącemu (zob. załącznik 19 - 20 do skargi), który ponadto stale informowany był o fakcie braku środków w budżecie Gminy na budowę spornych dróg. Niezależnie od powyższego, zdaniem organu, podnieść należy, że niedopuszczalnym jest żądanie przez skarżącego " nakazania Radzie Miejskiej w Ś, jako organom nadzoru, wykonanie na rzecz Skarżącego oraz lokalnej społeczności, na koszt i ryzyko gminy, czynności dla przywrócenia przejezdności dróg gminnych nr [...] i nr [...], celem usunięcia stanu niezgodnego z prawem". Stosownie, bowiem do treści art., 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa, zobowiązuje organ, któremu zarzucana jest bezczynność (a nie inny organ jak chce skarżący) do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zdaniem organu, to nie od organu, któremu zarzucona jest bezczynność, zależy, czy dana działka stanie się drogą publiczną, a tym samym, kiedy zaktualizują się jego obowiązki, jako zarządcy drogi, a określone ustawą o drogach publicznych. W tych warunkach faktycznych i prawnych organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest kwestia samej dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność Burmistrza z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a, określają art. 3 § 1-3 tej ustawy. Obejmuje on m.in. skargi na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty, inne niż określone w pkt 1-3 § 2 art. 3 w/w ustawy akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Punkt 8 § 2 artykułu 3 wymienia m.in. skargi na bezczynność organów, ale jedynie w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest, zatem ocena, czy na Burmistrzu ciążył obowiązek wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie, kończącego postępowanie, albo rozstrzygającego sprawę, co do istoty, lub też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu żaden z tych przypadków nie zachodzi. Skarżący, żąda do Burmistrza przywrócenia działkom drogowym nr [...] i [...] funkcji dróg gminnych, którego to statusu te działki nie mają, jak również w przeszłości nigdy nie miały. Skarżący oczekiwał od Burmistrza stosownego działania, jako władającego wskazanymi działkami zbudowania drogi, z których skarżący chciałby korzystać, do przejazdu do swojej nieruchomości. Zdaniem Sądu Burmistrz nie był uprawniony do władczego działania w rozumieniu przepisów prawa administracyjnego, a więc do wydania decyzji administracyjnej czy postanowienia w tym przedmiocie. Przede wszystkim działki drogowe nr [...] i [...] nie są drogami gminnymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Burmistrz nie jest zarządcą tych dróg w rozumieniu tej ustawy. Organ udzielił skarżącemu stosownych wyjaśnień w kilku pismach, uzasadniając swoje stanowisko. Należy także stwierdzić, że Burmistrz, jako organ administracyjny nie jest w niniejszej sprawie zobowiązany do wydania władczego rozstrzygnięcia administracyjnego w zakresie wniosku skarżącego o traktowaniu działek drogowych [...] i [...] jako dróg gminnych. O zaliczeniu poszczególnych dróg do dróg gminnych decyduje Rada Gminy w stosownym prawnie przewidzianym postępowaniu. Nie jest to uprawnienie Burmistrza, zatem i w tym zakresie nie można twierdzić o jego bezczynności, jako bezczynności organu administracji publicznej. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w terminie prawem ustalonym organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy p.p.s.a.( Komentarz. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" pod redakcją prof. R. Hausera i prof., M. Wierzbowskiego. Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2011rstr.536). Mając na uwadze powyższe uznać należy, że skarga na bezczynność Burmistrza jest nieuzasadniona. Żądania, których domaga się skarżący, nie mogły, bowiem być objęte żadnym władczym rozstrzygnięciem Burmistrza, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie zachodzi, zatem bezczynność w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego powodu skarga musiała zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.