II GSK 1355/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "P." Spółki z o.o. w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1329/12 w sprawie ze skargi S. M., J. J. i J. M. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż węgla brunatnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 12 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę S. M., J. J. i J. M. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż węgla brunatnego, z następującym uzasadnieniem. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] maja 2011 r. udzielił P. G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego w rejonie "P.-K." i "O." w województwie w. S. M., J. J. i J. M. (dalej: skarżący) w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r., skierowanym do Ministerstwa Środowiska Departamentu Geologii i Koncesji Geologicznych oświadczyli, że nie wyrażają zgody na wykonywanie tej koncesji na terenie nieruchomości gruntowej, będącej w użytkowaniu przez spółkę P. G. Pismo skarżących nie zostało uznane za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją koncesyjną ze względu na to, że nie zostało ono skierowane do organu, tj. do Ministra Środowiska, a ponadto odnosiło się do braku zgody na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego, które to oświadczenia mogły być podnoszone w toku postępowania koncesyjnego. Sąd I instancji uznał, że pismo skarżących bezpodstawnie nie zostało potraktowane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przy ocenie czy pismo stanowiło odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) należało bowiem kierować się treścią pisma, z której wyraźnie wynika, że skarżący nie aprobują decyzji koncesyjnej z dnia [...] maja 2011 r. W ocenie Sądu, naruszenie to pozostawało jednakże bez wpływu na orzeczenie w przedmiocie odrzucenia skargi, bowiem samo wniesienie środka zaskarżenia nie jest równoznaczne ze spełnieniem warunku, o którym mowa w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Sąd stwierdził, że o spełnieniu tego warunku można mówić dopiero po rozpoznaniu wniesionego środka zaskarżenia przez organ administracji publicznej. Zatem niewyczerpanie tych środków ma miejsce również w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego po uprzednim wniesieniu środka przysługującego w postępowaniu administracyjnym, ale przed jego rozpoznaniem przez właściwy organ. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który do chwili wniesienia skargi do sądu nie został rozpatrzony we właściwym trybie. Zatem, z uwagi na fakt, że przedmiotem skargi uczyniono decyzję nieostateczną, Sąd I instancji uznał tę skargę za niedopuszczalną. P. G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. skargą kasacyjną zaskarżyła powyższe postanowienie w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi i instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. 1. art. 52 § 1, art. 58 § 1 pkt 2 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegając na odrzuceniu skargi na błędnej podstawie prawnej i oparcie orzeczenia na ustaleniach, w których pominięto wydanie przez organ administracji w II instancji decyzji administracyjnej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka przedstawiła zastrzeżenia co do potraktowania przez Sąd I instancji pisma skarżących z dnia [...] czerwca 2011 r. jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jej ocenie, w piśmie w sposób lakoniczny sformułowano sprzeciwy wobec poszukiwania i rozpoznawania złóż węgla brunatnego oraz wobec budowy odkrywki węgla brunatnego, jednocześnie w żaden sposób nie kwestionując treści koncesji z dnia [...] maja 2011 r. W związku z powyższym organ zasadnie uznał, że pismo skarżących z dnia [...] czerwca 2011 r. nie stanowiło wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji pozostawał w błędzie co do ustaleń faktycznych uznając, że koncesja jest decyzją nieostateczną, mimo wydania decyzji w II instancji w dniu [...] września 2011 r. Sąd błędnie zatem uznał, że skarga została wniesiona przedwcześnie, ponieważ od decyzji nieostecznej podczas, gdy właściwe ustalenie okoliczności faktycznych prowadzi do wniosku, że skarga została wniesiona przez skarżących po terminie, tj. po upływie 30 dni od dnia doręczenia im decyzji II instancji. Spółka zarzuciła również naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. podnosząc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odwołał się do kwestii relacji pomiędzy koncesją oraz decyzją z dnia [...] września 2011 r., a tym samym nie wyjaśnił jednoznacznie jaka jest między nimi zależność. Zdaniem spółki, Sąd nie dostrzegł, że z uwagi na wydanie decyzji drugoinstancyjnej, koncesja stała się ostateczna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania nie występuje. Rozpoznając sprawę w granicach podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że są one niezasadne, zaś zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Należy bowiem wskazać, że każdy wojewódzki sąd administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi, bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność, w tym zachowanie wymogów przewidzianych w art. 52 p.p.s.a. Zgodnie z § 1 tego artykułu skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosownie do § 2 art. 52 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Ponadto skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Powołane przepisy jednoznacznie wskazują, że ustawodawca uzależnił dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego - w zależności od rodzaju skarżonego działania organu administracji publicznej - od wyczerpania przysługujących stronie środków zaskarżenia, bądź wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. określa związek między postępowaniem administracyjnym, w którym podejmowane są decyzje administracyjne i postanowienia, podlegające zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a postępowaniem sądowoadministracyjnym. Wyraża on zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli przed wniesieniem skargi nie zostały wykorzystane określone środki weryfikacji kwestionowanych indywidualnych aktów administracyjnych. Taka intencja ustawodawcy znajduje potwierdzenie w regulacji ujętej w powołanym wyżej art. 52 § 2 p.p.s.a. Samo wniesienie środka zaskarżenia nie jest przy tym równoznaczne ze spełnieniem warunku wyczerpania środków zaskarżenia. O wyczerpaniu dyspozycji przewidzianej w art. 52 § 1 p.p.s.a. można mówić dopiero po rozpoznaniu przez organ administracji publicznej wniesionego środka zaskarżenia. Zatem niezachowanie określonego tam trybu ma miejsce zarówno wówczas, gdy strona w ogóle nie wniosła przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia, jak też w przypadku złożenia do sądu administracyjnego skargi po uprzednim wniesieniu środka zaskarżenia, ale przed jego rozpoznaniem przez właściwy organ. Innymi słowy, nie wystarczy samo złożenie środka zaskarżenia od kwestionowanej decyzji czy postanowienia organu I instancji, lecz wymagane jest, aby skarga została wniesiona na stosowne działanie organu podjęte po rozpatrzeniu takiego środka prawnego. Dopiero akt administracyjny wydany po rozpatrzeniu złożonego przez stronę środka zaskarżenia, przysługującego jej w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w danej sprawie, otwiera tej stronie drogę do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi wniesionej do Sądu I instancji była decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], wydana w przedmiocie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż węgla brunatnego. Zaskarżona decyzja została wydana przez Ministra Środowiska, działającego na tym etapie postępowania jako organ I instancji, wobec czego skarżącym przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kwestionowane rozstrzygnięcie zawierało prawidłowe pouczenie o prawie, terminie i trybie złożenia od niego środka odwoławczego. Skarżący z tej możliwości skorzystali, wnosząc pismo z dnia [...] czerwca 2011 r., które zasadnie uznane zostało przez Sąd I instancji za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślić zatem należy, że złożony wniosek do chwili wniesienia skargi do Sądu I instancji nie został rozpatrzony we właściwym trybie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. słusznie zatem przyjął, że skoro skarżący nie wyczerpali przysługującego im przed właściwym organem administracji publicznej środka zaskarżenia, to ich skarga wniesiona na decyzję organu I instancji podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych, bez badania sformułowanych zarzutów merytorycznych. Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli jest ona niedopuszczalna z przyczyn innych niż określone w pkt 1-5 p.p.s.a., czyli także, gdy została ona złożona bez zachowania między innymi wymogu określonego w art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.