V SA/Wa 2074/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant spec. - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia uchyla zaskarżone postanowienie Pismem z dnia 3 lutego 2012 r. R. K. zwrócił się do Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w sprawie uznania czynności zajęcia ruchomości za nieskuteczną. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje uznania czynności egzekucyjnej, a tym bardziej środka egzekucyjnego za nieskuteczne, a przede wszystkim nie przewiduje wydania postanowienia w powyższym przedmiocie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] wskazując, iż wnioskodawca nie posiada uprawnień do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia. R. K. wniósł zażalenie na ww. rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Skarbowej w [...]. Wyjaśnił, iż nie zgadza się ze stanowiskiem ww. organu, który uznał, że nie jest on stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego [...]. Wskazał, że Dyrektor Izby Skarbowej nie przeprowadził postępowania w sprawie wyjaśnienia, czy posiada interes prawny, czy też nie. W ogóle nie wystąpił z takim wezwaniem. Podniósł, iż nawet jeżeli Dyrektor Izby Skarbowej nie chciał wszcząć postępowania o stwierdzeniu nieważności na jego wniosek, to powinien to zrobić w trybie art. 157 § 2 k.p.a. z urzędu. Podkreślił też, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ani kodeks postępowania administracyjnego nie znają pojęcia, "rozważenia możliwości wszczęcia postępowania z urzędu" o czym wspomina Dyrektor Izby Skarbowej w [...] w końcowej treści zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...]. Organ wyjaśnił, iż wniosek R. K. dotyczył wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie uznania czynności zajęcia ruchomości dokonanej w ramach postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec [...] Spółka z o.o. za nieskuteczną. Skarżonemu postanowieniu zarzucił brak podstaw prawnych do jego wydania. Jednocześnie nie powołał się na swój interes prawny w przedmiotowej sprawie, ani nie wskazał przepisu prawa materialnego, którego przekroczenie naruszyło jego uprawnienia. Żaden z powołanych we wniosku o stwierdzenie nieważności przepisów nie wpływa bezpośrednio na jego prawa i obowiązki. R. K. nie był stroną postępowania egzekucyjnego w ramach którego wydano postanowienie, którego stwierdzenia nieważności żąda. W postępowaniu egzekucyjnym stroną była [...] Spółka z o.o. Podkreślił, że specyfika postępowania egzekucyjnego polega m.in. na tym, że jego uczestnikami są: wierzyciel, zobowiązany i organ egzekucyjny. Brak jest podstaw do twierdzenia, że pracownicy organu egzekucyjnego mogą występować w tym postępowaniu na prawach strony powołując się jedynie na tę okoliczność. Przy czym twierdzenie, iż postanowienie Naczelnika Urzędu [...] zostało wydane wyłącznie w celu usankcjonowania niewypłacenia należnego mu wynagrodzenia prowizyjnego jest niezrozumiałe. Czynność egzekucyjna zajęcia ruchomości, której dotyczyło kwestionowane postanowienie nie była dokonana przez skarżącego lecz przez innego pracownika organu egzekucyjnego. Podkreślił, że R. K., że nie jest stroną postępowania zwykłego, a wnioskując o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania nie wywodził własnego interesu prawnego. Także w zażaleniu z dnia 9 maja 2012 r. nie wskazał jakie przepisy prawa materialnego stanową podstawę jego interesu prawnego powołując się jedynie ogólnikowo na posiadanie takiego interesu. Reasumując wskazał, że w niniejszej sprawie przesłanki istnienia po stronie R. K. interesu prawnego nie wymagały dokonania szeregu ustaleń obejmujących określenie ewentualnego wpływu postanowienia, którego stwierdzenia nieważności domagał się wnioskodawca na jego prawa i obowiązki. Tym samym właściwy organ nie był zobligowany do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w ww. zakresie. Ustosunkowując się zaś do zarzutu naruszenia przez Dyrektora Izby Skarbowej w [...] art. 157 § 2 k.p.a. Minister Finansów wskazał, iż jest on bezpodstawny. Strona nie może dowodzić naruszenia tego przepisu skoro z uwagi na zaistniałe przesłanki, w ogóle nie został on zastosowany. Powstała przeszkoda prawna, w postaci braku legitymacji do wniesienia żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] w sprawie uznania czynności zajęcia ruchomościom dokonanej w ramach postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec [...] Spółka z o.o. za nieskuteczną, co determinowało organ pierwszej instancji do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia takiego postępowania. Wskazał też, że organ pierwszej instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie w sposób nieprawidłowy oparł się na art. 157 § 3 k.p.a., który powołał zarówno w sentencji jak i uzasadnieniu wydanego orzeczenia. Tymczasem odmowę wszczęcia postępowania reguluje obecnie art. 61 a k.p.a., który to przepis winien stanowić podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazana wadliwość postanowienia w sytuacji, gdy mimo powołania wadliwego przepisu odpowiada ono przepisom prawa nie uzasadniona jednak jego eliminacji z obrotu prawnego. Rolą, bowiem organu drugiej instancji jest zbadanie tej samej sprawy w ramiach kontroli i ewentualne naprawienie błędów popełnionych w pierwszej instancji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Finansów R. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zarzucił, iż utrzymuje ono w mocy postanowienie, które wydane zostało bez podstawy prawnej. Dalej podniósł, że organ nie ustosunkował się do twierdzeń dotyczących możliwości wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] lutego 2010 r. z uwagi na ewidentnie rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w powyższym zakresie Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniach obydwu postanowień, iż w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z [...] lutego 2010 r. w przedmiocie uznania czynności zajęcia ruchomości za nieskuteczną skarżący nie miał przymiotu strony. Nie można bowiem uznać, iż istniał przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby konkretne prawa i obowiązki skarżącego, pozostające w związku z rozstrzygnięciem. Organ odwoławczy zasadnie wskazał, że R. K. nie był stroną postępowania egzekucyjnego w ramach, którego wydano postanowienie którego stwierdzenia nieważności żąda. Stroną w postępowaniu egzekucyjnym była bowiem [...] Spółka z o.o., a czynność egzekucyjna zajęcia nieruchomości, której dotyczyło kwestionowane postanowienie nie była dokonana przez skarżącego, lecz przez innego pracownika organu egzekucyjnego. Tym samym nie jest możliwe przyjęcie, iż skarżącemu przysługiwał przedmiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lutego 2010 r. Sąd stwierdził jednak, iż zaskarżone orzeczenie utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia jest w niniejszej sprawie wadliwe, bowiem stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Należy w powyższym kontekście zaznaczyć, iż we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] zostały podniesione okoliczności wskazujące na wydanie spornego rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, iż stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia jest niemożliwe z przyczyn przedmiotowych, bowiem nie mieści się ono w grupie postanowień, na które służy zażalenie. Jeśli organ takiego postępowania nie wszczyna, czyni to w formie zwykłego pisma. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje formy postanowienia dla informacji, że nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie w trybie tzw. nadzoru. Brak jest również środków procesowych pozwalających stronie na zmuszenie organu do podjęcia z urzędu jakiegokolwiek postępowania. Skarżący zasadnie wskazał w skardze na wadliwość powyższego stwierdzenia. Prawidłowo również podniósł, zastrzeżenia, co do sformułowania "rozważenia przez organ możliwości wszczęcia postępowania z urzędu", gdyż organ albo wszczyna postępowanie informując lub zawiadamiając o tym wnioskodawcę albo odmawia jego wszczęcia wydając stosowne orzeczenia. Zarzuty te miały zatem tak ważkie znaczenie dla bytu postanowienia, którego dotyczyły, iż organ nadzoru winien rozważyć możliwość wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z urzędu. Stosownie, bowiem do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie takie może być wszczęte również z urzędu, jeżeli organ poweźmie informację odnośnie istnienia ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności. We wniosku zaś o stwierdzenie nieważności, złożonym przez skarżącego, wskazano konkretne zarzuty, które powinny być rozważone jako ewentualna podstawa do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu i wydania postanowienia, rozstrzygającego w sprawie stwierdzenia nieważności, w oparciu o art. 158 § 1 k.p.a. Organ nadzoru natomiast, wbrew normie art. 157 § 2 k.p.a., rozważył jedynie zdolność skarżącego jako strony do wystąpienia z takim wnioskiem, naruszając tym przede wszystkim zasadę wymienioną w art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem zaś organu jest stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wobec podniesionych zatem zarzutów, które mogłyby mieć istotny wpływ na byt postanowienia, Dyrektor Izby Skarbowej winien wszcząć postępowanie nieważnościowe z urzędu i wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie nieważności. Zasadnie wywodzi zatem skarżący, iż Minister Finansów, utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie nie rozpoznał sprawy w całości. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu zażalenia dotyczącego naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. poprzez niewszczęcie postępowania z urzędu wskazał na niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z przyczyn przedmiotowych, która to okoliczność została pominięta przez Dyrektora Izby Skarbowej. Powyższe stanowisko jest, jak wskazano powyżej, niezasadne, co powoduje, iż w sprawie brak było przeszkód do wydania rozstrzygnięcia na podstawie wyników czynności dowodowych wszczętego z urzędu postępowania w przedmiocie nieważności kwestionowanego postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego [...]. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.