II GSK 2186/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miasta D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2598/12 w sprawie ze skargi Gminy Miasta D. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odsetek z tytułu rekompensaty utraconych dochodów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miasta D. na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 13 lutego 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2598/12 oddalił skargę Gminy Miasta D. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] września 2012 r. w przedmiocie odmowy wypłaty odsetek z tytułu rekompensaty utraconych dochodów. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Gmina D. otrzymała z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) pierwszą transzę środków, w wysokości 126 856 zł., stanowiącą 50% wnioskowanej należności, tytułem rekompensaty utraconych w 2005 r. dochodów na skutek zwolnień, o których mowa w art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji). Kwotę tę Gmina następnie zwróciła w wyniku decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lutego 2007 r., wydanej na skutek spóźnionego wniosku o wypłatę drugiej transzy środków. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 kwietnia 2009 r. (sygn. akt U 2/08; publ. w Dz.U. nr 71, poz. 617 z 12 maja 2009 r.), strona złożyła [...] maja 2009 r. wniosek o wypłatę rekompensaty za 2005 r. w kwocie 279 711 zł wraz z odsetkami. Jednocześnie, w następstwie ww. wyroku Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z [...] września 2009 r. wznowił postępowanie zakończone rozstrzygnięciem z [...] lutego 2007 r., w wyniku którego decyzją z 9 października 2009 r. uchylił decyzję z [...] lutego 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] czerwca 2006 r. a także uznał termin złożenia wniosku o przekazanie kwoty rekompensującej za zachowany. W konsekwencji powyższego Fundusz 11 grudnia 2009 r. wypłacił Gminie 100% rekompensaty należnej za 2005 r., w łącznej kwocie 279 711 zł. W dniu [...] grudnia 2011 r. Burmistrz Miasta D. złożył do Funduszu pismo wzywające do wypłaty 83 748 zł należnych odsetek od rekompensaty za 2005 r. wskazując, że na podstawie art. 55 i art. 62 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej: Op) otrzymana z Funduszu kwota została zaliczona proporcjonalnie na kwotę główną - 195 963 zł oraz należne odsetki - 83 748 zł. Prezes Zarządu PFRON decyzją z [...] lutego 2012 r. odmówił stronie wypłaty żądanej kwoty odsetek. W uzasadnieniu wskazał, że art. 49e ustawy o rehabilitacji regulujący zwrot środków Funduszu wypłaconych w wysokości niższej niż należna oraz zwrot kwoty będącej różnicą między kwotą należną a wypłaconą a także stanowiący o wypłacie odsetek obowiązuje dopiero od 1 stycznia 2009 r. Podkreślił, że w przepisie art. 6 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2008 r., Nr 237, poz. 1652; dalej: ustawa zmieniająca ustawę o rehabilitacji) ustawodawca stwierdził, że przepisy art. 49e mają zastosowanie wyłącznie do stosunków prawnych powstałych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. po 1 stycznia 2009 r., co oznacza, że do wniosków o dotacje celowe za okresy wcześniejsze (sprzed 1 stycznia 2009 r.), rozpatrywanych i rozstrzyganych ponownie, w tym o wypłatę odsetek, przepis art. 49e ustawy o rehabilitacji nie może mieć zastosowania, bowiem w tej sytuacji stosuje się przepisy dotychczasowe. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] września 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podzielając jednocześnie zawartą w niej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. W uzasadnieniu podał, że uchylenie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu zadłużenia skarżącej Gminy z tytułu nieterminowego złożenia wniosku o przekazanie kwoty rekompensującej utracone dochody nastąpiło w wyniku wznowienia postępowania w trybie art. 145a kpa w następstwie wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 kwietnia 2009 r. W konsekwencji powyższego Prezes Zarządu PFRON zwrócił stronie całą kwotę pierwszej transzy. Sąd I instancji zgodził się z organami obu instancji, że w ustawie o rehabilitacji przepis art. 49e ust. 3, nakazujący wypłatę odsetek jak od zaległości podatkowych od środków wypłaconych z uchybieniem terminu, pojawił się dopiero po nowelizacji dokonanej ustawą z 5 grudnia 2008 r., która weszła w życie 1 stycznia 2009 r. Zgodnie z przepisem przejściowym sformułowanym w art. 6 ustawy zmieniającej ustawę o rehabilitacji, do stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu oznacza to brak materialnoprawnej podstawy do wypłaty odsetek od niewypłaconych w terminie środków należnych z PFRON, gdy obowiązek ten powstał przed 1 stycznia 2009 r. a w konsekwencji nakazanie zwrotu pierwszej transzy dotacji było zgodne z ówcześnie obowiązującym stanem prawnym. Sąd I instancji odniósł się do argumentacji zaprezentowanej przez skarżącego odnośnie powiązania art. 49e ustawy o rehabilitacji z przepisami Ordynacji podatkowej w zakresie nadpłaty podatku stwierdzając, że jest to argumentacja niezasadna. Podstawę do wypłaty rekompensaty stanowiły bowiem - jak wskazano powyżej - przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 29 sierpnia 2003 r. Przepisy tego aktu prawnego - jak również przepisy ustawy o rehabilitacji - nie zawierają natomiast odesłania do regulacji Op w zakresie rekompensat i ich rozliczania. W skardze kasacyjnej Gmina Miasto D. domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., względnie uchylenia zaskarżonego wyroku, rozpoznania sprawy i zmiany wyroku poprzez orzeczenie obowiązku Prezesa PFRON zwrotu kwoty 83 748 zł tytułem odsetek od nieterminowo zwróconej rekompensaty utraconych dochodów za 2005 r. Ponadto kasator wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Środek prawny oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., poz. 270, dalej: ppsa), zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisu prawa materialnego tj.: art. 49e ust. 3 i 4 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 6 ustawy o zmianie ustawy o rehabilitacji poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącemu nie należą się odsetki od nieterminowo zwróconej rekompensaty utraconych dochodów za 2005 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że podstawą jej rozpoznania jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji. Wnoszący środek prawny zarzucił naruszenie art. 49e ust. 3 ustawy o rehabilitacji, przez odmowę jego zastosowania w odniesieniu do stosunku prawnego powstałego przed dniem wejścia w życie tego przepisu, tj. przed dniem 1 stycznia 2009 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, iż art. 49e ustawy o rehabilitacji nie może być wzorcem kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie podniesionym w skardze kasacyjnej. Przepis ten nie rozstrzyga bowiem kwestii intertemporalnych, a więc stosowania przepisu w czasie, a jedynie reguluje zasady zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków Funduszu. Wskazany przepis został dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, z dniem 1 stycznia 2009 r. Stosownie do art. 6 ustawy nowelizującej "do stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe". Zatem możliwość retroaktywnego zastosowania art. 49e ustawy o rehabilitacji zależy w istocie od właściwego rozumienia art. 6 ustawy nowelizującej. Ustawodawca nie wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem stosunku prawnego w świetle tego przepisu. Powszechnie jednak przyjmuje się, że stosunek prawny jest to rodzaj stosunku społecznego, przez który rozumie się rodzaj zależności i powiązań, pomiędzy co najmniej dwoma podmiotami prawa, z tym zastrzeżeniem, że jego elementy składowe, powstanie, zmiana i ustanie wynikają z norm prawa obowiązującego. Jako elementy konstytutywne stosunku prawnego wymienia się: strony stosunku prawnego, prawa i obowiązki będące treścią stosunku prawnego oraz przedmiot stosunku prawnego. Przyjmując za kryterium metodę regulacji prawnych, stosunki prawne dzieli się na publicznoprawne i prywatnoprawne. Stosunki publicznoprawne charakteryzują się tym, że jedną ze stron stosunku jest organ władzy publicznej, tj. państwowej lub samorządowej, drugą zaś inny organ albo osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna. Jedna ze stron - organ władzy znajduje się przy tym w pozycji nadrzędnej wobec drugiej strony, która jest prawnie podporządkowana. Zawiązanie owego stosunku prawnego może nie być dobrowolne dla jednej ze stron, a nawet dla obu. Może to wynikać z jednostronnej decyzji organu władzy lub z mocy samego prawa. Co do zasady jednak uprawnienia i obowiązki nie są dobrowolnie ustalane przez strony, lecz określane przez normy bezwzględnie wiążące. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2013 r., sygn. akt II GSK 863/12, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl) Mając na względzie powyższe, uznać należy, że wynikające z art. 6 ustawy nowelizującej ograniczenie stosowania ustawy o rehabilitacji w wersji znowelizowanej, do faktów prawnych powstałych po dniu 1 stycznia 2009 r., wyklucza możliwość zastosowania art. 49e tej ustawy do spraw opartych na stosunkach prawnych sprzed tej daty. Innymi słowy stany faktyczne powstałe przed dniem 1 stycznia 2009 r. powinny być oceniane według przepisów wówczas obowiązujących. Stąd też za nietrafny należało uznać pogląd wnoszącego skargę kasacyjną, w myśl którego w wyniku wznowienia postępowania powstał nowy stosunek prawny i została wykreowana nowa podstawa żądania. Jak wynika z akt sprawy stosunek prawny między Funduszem a Gminą Miasto D. ukształtował się w związku z przekazaniem w 2006 r. środków Funduszu. Przekazanie środków stanowiło czynność realizacji prawa. Stosunek prawny został niejako ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa, wyznaczającymi prawa i obowiązki stron tego stosunku, a tym samym to w świetle tych przepisów należało oceniać prawidłowość działania samorządu Gminy, co do przekazanych środków Funduszu. Skutki retroaktywne wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 kwietnia 2009 r. sprowadzały się zatem do konieczności ponownego rozpoznania sprawy z pominięciem niekonstytucyjnego przepisu, nie zaś do powstania nowego stosunku prawnego, a w konsekwencji nowej podstawy żądania w tym sensie, iż miałby on uprawniać Gminę Miasto D. do żądania zapłaty odsetek na podstawie przepisu obowiązującego dopiero od 1 stycznia 2009 r. Wznowienie postępowania (na podstawie art. 145a kpa) polega na tym, że sprawa, która została już zakończona przez wydanie decyzji ostatecznej, jest ponownie rozpatrywana w administracyjnym toku instancji. Jest to więc postępowanie w sprawie tożsamej pod względem przedmiotowym, podmiotowym i co do podstawy prawnej ze sprawą zakończoną rozstrzygnięciem ostatecznym, w tym przypadku za wyjątkiem niekonstytucyjnego przepisu (v. wyrok NSA z 30 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/09 publ. j.w.). Skoro zatem przepis art. 49e ust. 3 ustawy o rehabilitacji nie obowiązywał w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, to tym samym nie mógł on mieć zastosowania, również w zakresie odsetek, do sprawy ponownie rozpatrywanej w następstwie wznowienia postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490).