II SA/Wa 1871/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie WSA Andrzej Góraj Adam Lipiński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oddala skargę. Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie odmowy wypłaty R. S. wyrównania uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres od dnia [...] lutego 2009 r. do dnia [...] lutego 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Komendant [...] Policji wskazał, co następuje: W dniu [...] lutego 2012 r. policjant – R. S. wniósł o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w T. w W. od dnia [...] września 1990 r. do dnia [...] czerwca 1993 r., przedstawiając stosowne zaświadczenie z tego zakładu pracy z dnia [...] lutego 2012 r. Komendant Powiatowy Policji w W. rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2012 r. określił policjantowi procentową wysokość wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] lutego 2012 r. w wysokości 15 % (piętnastu procent). W dniu 5 kwietnia 2012 r. zainteresowany wniósł pismo zwane odwołaniem. Ponieważ zawarte w tym piśmie sformułowania budziły zastrzeżenia, co do intencji R. S., organ II instancji zwrócił się o sprecyzowanie żądania. Pismem z dnia 2 maja 2012 r. R. S. wskazał, iż wnosi o wyrównanie wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres od dnia [...] lutego 2009 r. do dnia [...] lutego 2012 r. i oświadczył jednocześnie, iż nie neguje wzrostu uposażenia rozstrzygniętego rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2012 r. Mając powyższe na uwadze, Komendant [...] Policji przekazał sprawę Komendantowi Powiatowemu Policji w W., albowiem kwestia wypłaty wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za wskazany okres jest sprawą odrębną od kwestii ustalenia prawa wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat i organem I instancji właściwym w tej sprawie jest wskazany wyżej organ. Komendant Powiatowy Policji w W. rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2012 r. odmówił R. S. wypłaty wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres od dnia [...] lutego 2009 r. do dnia [...] lutego 2012 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał art. 107 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 4 i § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. nr 152, poz. 1732 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, organ podkreślił, że okolicznością powodującą zmianę uposażenia w rozpatrywanej sprawie jest fakt złożenia przez R. S. w dniu [...] lutego 2012 r. wniosku o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w T. w W. wraz ze świadectwem pracy potwierdzającym okres zatrudnienia w tymże zakładzie. Tym samym roszczenie z tego tytułu stało się wymagalne z dniem [...] lutego 2012 r. W aktach osobowych zainteresowanego brak jest informacji, iż kiedykolwiek zwracał się z wnioskiem o zaliczenie do wysługi lat pracy w T. poza wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. Zaliczenie tego okresu pracy stało się wymagalne z dniem [...] lutego 2012 r. i z tą datą ustalono wymienionemu wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, a zatem organ podjął czynności, do których był zobowiązany. W sprawie nie wystąpiło przedawnienie roszczeń w myśl art. 107 ustawy o Policji. W odwołaniu, skierowanym do Komendanta [...] Policji, R. S. zarzucił, iż organ I instancji winien wydać decyzję ustalającą jego staż pracy na dzień przyjęcia do służby w Policji oraz ustalającą wzrost uposażenia zasadniczego, uwzględniając okres przedawnienia, tymczasem w decyzji wydanej przez Komendanta Powiatowego Policji w W. ustalono jedynie procentowy wzrost uposażenia i, zdaniem strony, błędnie ustalono termin wymagalności roszczenia z tego tytułu. Zdaniem R. S., przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy doszło do nieustalenia przez Komendanta Powiatowego Policji w W. wysługi lat na dzień przyjęcia do służby, błędnego ustalenia wymagalności roszczenia oraz nieuzasadnionej odmowy wypłaty policjantowi należnego wynagrodzenia wynikającego z wysługi lat pracy. Skarżący podniósł, że w myśl obowiązujących przepisów ustalenie wysługi lat oraz jej zmiana następuje tylko na dzień przyjęcia do służby, a nie na dzień złożenia wniosku o zaliczenie wysługi lat, jak miało to miejsce w jego przypadku. Po rozpatrzeniu odwołania, organ II instancji podzielił zasadność argumentacji zawartej w uzasadnieniu rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2012 r. i utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Organ przeanalizował treść art. 101 ust. 1, art. 105 ust. 2, 3 i 5 i art. 107 § 1 ustawy o Policji oraz § 4 ust. 1 pkt 2-5, § 5 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. i uznał , że policjant ma możliwość zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem dotychczas nieudokumentowanych okresów, co może mieć miejsce, gdy przy przyjęciu do służby funkcjonariusz nie dysponował dokumentami potwierdzającymi okresy podlegające wliczeniu do wysługi. W niniejszej sprawie, nieznany dotychczas okres, podlegający zaliczeniu do wysługi lat policjant zgłosił w dniu [...] lutego 2012 r. i od tego dnia, okres ten został mu zaliczony rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2012 r. do wysługi lat. Zatem w niniejszej sprawie nie występuje w ogóle okres przedawnienia. Przedawnienie roszczenia nastąpiłoby tylko w sytuacji, gdyby organ dysponując kompletem dokumentów, nie wydał niezwłocznie decyzji w sprawie ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, lecz rozstrzygnąłby sprawę w późniejszym terminie. R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2012 r. Komendanta [...] Policji, wnosząc o jego uchylenie wraz z utrzymanym nim w mocy rozkazem organu I instancji z dnia 20 maja 2012 r. Jego zdaniem, błędnie zinterpretowano prawo, ustalając wzrost uposażenia od dnia [...] lutego 2012 r. W jego ocenie, błędnie zakwalifikowano jego odwołanie, traktując go jako wniosek w nowej sprawie. W ocenie skarżącego, zapis § 5 ust. 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości interpretacyjnych nakazuje ustalić termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat i jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Tak więc Komendant winien ustalić (co zrobił) wysługę lat na dzień przyjęcia do służby i określić termin do wzrostu uposażenia zasadniczego z uwzględnieniem okresu przedawnienia – w tym przypadku na trzy lata wstecz od daty wydania decyzji (czego nie zrobił). Nie sposób zgodzić się z interpretacją organu II instancji, iż wysługę lat ustala się na dzień przyjęcia do służby, natomiast wzrost uposażenia na dzień złożenia dokumentów potwierdzających prawo do wzrostu wysługi lat. Jako dowolność interpretacyjną należy uznać również stwierdzenie, iż § 5 ust. 1 rozporządzenia MSWiA dotyczy sytuacji, w której policjant nie dysponował odpowiednim dokumentem w dniu przyjęcia. Ustawodawca nie zawarł takiego zapisu, a stwierdzenie Komendanta [...] jest dowolną i zbyt rozszerzającą interpretacją rozporządzenia – do czego nie miał ani prawa, ani też żadnej delegacji ustawowej. W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, iż Komendant [...] Policji prawidłowo zinterpretował intencje skarżącego, co do żądania uwzględnienia jego roszczenia o wypłatę zwiększonego uposażenia w związku z ustaleniem wysługi lat, w rozmiarze na trzy lata wstecz od daty złożenia dokumentu potwierdzającego prawo do wyższej wysługi lat. Jeżeli z treści odwołania (pismo skarżącego z dnia 5 kwietnia 2012 r.), można domniemywać, iż skarżący składa jednocześnie odwołanie od rozkazu personalnego z dnia [...] marca 2012 r. i jednocześnie domaga się uwzględnienia w rozstrzygnięciu organu II instancji instytucji przewidzianej w art. 107 ustawy o Policji, to już z treści pisma wyjaśniającego skarżącego z dnia 2 maja 2012 r. nie ma żadnych wątpliwości co do intencji pisma z dnia 5 kwietnia 2012 r. R. S. wprost wskazuje tu, iż domaga się wyrównania wzrostu uposażenia za okres od dnia [...] lutego 2009 r. do dnia [...] lutego 2012 r. i nie neguje rozstrzygnięcia z dnia [...] marca 2012 r. To ostatnie sformułowanie wyklucza potraktowanie pisma z dnia 5 kwietnia 2012 r. jako odwołania. Z tych względów chybiony jest zarzut skargi, co do wadliwego trybu rozpatrzenia niniejszej sprawy. Za prawidłowością takiej oceny, przemawia i to, iż w odwołaniu od rozstrzygnięcia z dnia 5 maja 2012 r. skarżący nie wskazywał, iż domaga się rozpatrzenia odwołania od rozstrzygnięcia z dnia [...] marca 2012 r., a nie odrębnego orzekania w przedmiocie wyrównania wzrostu uposażenia za okres od dnia [...] lutego 2009 r. do dnia [...] lutego 2012 r. Rozpatrując przedmiotową sprawę, wskazać należy na art. 101 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym wysokość uposażenia zasadniczego policja jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Ponadto, zgodnie z art. 105 ust. 2 tejże ustawy, uposażenie i dodatki do uposażenia o charakterze stałym są płatne miesięcznie z góry w pierwszym dniu roboczym każdego miesiąca, z zastrzeżeniem ust. 3 i 5 tego artykułu. Przy czym, zgodnie z art. 106 ust. 1, zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę, a jeżeli prawo do uposażenia powstało lub zmiana uposażenia nastąpiła w ciągu miesiąca, uposażenie na czas do końca miesiąca oblicza się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia za każdy dzień, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej (ust. 2). Natomiast, zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Zgodnie z ust. 3 tegoż artykułu bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa: 1) każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia, 2) uznanie roszczenia. Szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość uposażenia zasadniczego, policjantów, a także sposób ustalania wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat określone zostały w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od których jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 ze zm.). Przepis § 5 ust. 1 cytowanego rozporządzenia stanowi, że dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 - 5, policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr. W myśl § 5 ust. 2, wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Przepis ten stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w § 5 ust. 1 (§ 5 ust. 3). Dotyczy to sytuacji, gdy policjant nie dysponował przy przyjęciu do służby odpowiednimi dokumentami dotyczącymi okresów zaliczanych do wysługi lat w Policji. Termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat we wskazanym trybie, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu (§ 5 ust. 4). Początkowa wysługa lat ustalana jest na dzień przyjęcia do służby. Z kolei procentowy wzrost uposażenia z tytułu zmiany wysługi ewentualnie przysługiwać będzie policjantowi od dnia złożenia całości dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat, ponieważ zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę (art. 106 ust. 1 ustawy o Policji). Cała powyższa regulacja prawna ma na celu, aby policjantowi rozpoczynającemu służbę w Policji jak najwcześniej określić wysokość przysługującego mu uprawnienia (w tym dodatków) i zasadę tę stosować odpowiednio w przypadku zaistnienia zmian wysokości uposażenia (np. awans policjanta). Policjant powinien w niezbyt odległym czasie od daty przyjęcia do służby zgromadzić i przedstawić organowi wszystkie niezbędne dokumenty, w tym także dokumenty dotyczące jego poprzedniego zatrudnienia. Zwłoka w dostarczeniu tych dokumentów powinna być uwzględniana na korzyść policjanta w procesie przyjmowania go do służby i w tym tylko zakresie należy rozumieć przepis § 5 ust. 4 omawianego wyżej rozporządzenia. Natomiast wszelkie inne zmiany uposażenia powinny być przez organ uwzględniane na bieżąco – zgodnie z zaistnieniem takiej zmiany, czyli wprowadzeniem jej do ewidencji poprzez wydanie odpowiedniego rozkazu (np. o awansie) albo poprzez zgłoszenie okoliczności uzasadniającej zmianę uposażenia – czyli jak miało to miejsce w niniejszym przypadku, przedstawienie przez policjanta w dniu [...] lutego 2012 r. świadectwa pracy opiewającego na okres poprzedzający służbę w Policji. W takim wypadku z dniem przedstawienia takiego dokumentu otwiera się policjantowi roszczenie do przyznania zwiększonego uposażenia i jednocześnie w przypadku zwłoki po stronie organu, rozpoczyna bieg termin przedawnienia do dochodzenia świadczenia. Inne rozumienie instytucji przedawnienia, w oderwaniu od daty jego wymagalności – inaczej daty zażądania świadczenia, jest niedopuszczalne i abstrahowałoby od pojęcia wymagalności danego świadczenia, które to pojęcie jest immanentnie związane z instytucją przedawnienia i bez którego to pojęcia cała instytucja przedawnienia nie ma logicznego uzasadnienia. Zatem trafnie argumentuje organ, iż w niniejszej sprawie w ogóle nie występuje okres przedawnienia. Przedawnienie roszczenia nastąpiłoby tylko w sytuacji, gdyby organ, dysponując dokumentami uzasadniającymi wzrost uposażenia, nie wydał niezwłocznie decyzji w sprawie ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, lecz rozstrzygnąłby tę sprawę w późniejszym terminie. W niniejszej sprawie z porównania dat złożenia świadectwa pracy ([...] lutego 2012 r.) i wydania rozkazu ([...] marca 2012 r.) o wzroście uposażenia ze skutkiem od dnia [...] lutego 2012 r. żadna zwłoka nie występuje. Organ nie mógł w niniejszej sprawie (rozstrzygniętej rozkazami z dnia [...] maja 2012 r. oraz [...] sierpnia 2012 r.) ustalić innej daty wzrostu uposażenia niż w rozstrzygnięciu z dnia [...] marca 2012 r., którym był związany (w tym, jak tego domaga się skarżący – daty wcześniejszej) ani nie mógł zastosować konstrukcji wypłaty zaległego uposażenia (w części jego hipotetycznego wzrostu), albowiem data wymagalności świadczenia była datą jego zgłoszenia przez skarżącego – dzień [...] lutego 2012 r. Ta data wynika także z rozstrzygnięcia z dnia [...] marca 2012 r. Zastosowanie wskazanej w skardze koncepcji, sprowadzałoby się w istocie do uznania wymagalności roszczenia sprzed daty jego zgłoszenia, czyli przed zaistnieniem okoliczności uzasadniających wzrost uposażenia. Teza taka nie jest trafna. Po pierwsze należałoby wykazać, iż roszczenie istniało przed dniem jego zgłoszenia i jednocześnie już przed tym dniem było wymagalne. W niniejszej sprawie istotnie przed rozpoczęciem służby w Policji R. S. pracował w [...], co jest w sprawie bezsporne, jednakże okoliczność ta ujawniła się przed organami Policji dopiero w trakcie służby, zatem okoliczność ta nie może kreować wymagalności roszczenia ze skutkiem wcześniejszym niż data jej wykazania. Data wykazania tej okoliczności jest datą rozpoczęcia biegu roszczenia. Po drugie, zasadą prawa administracyjnego jest przyznawanie świadczeń wraz z datą wydania orzeczenia w tym przedmiocie. Dane świadczenie może być przyznane także od dat jego zgłoszenia. Jednakże przyznanie danego świadczenia z datą wsteczną od daty jego zgłoszenia wymagałoby ustanowienia takiego obowiązku wprost przepisem prawa. Żaden z omawianych przepisów ustawy o Policji ani omawianego wyżej rozporządzenia MSWiA zasady takiej wprost nie wskazuje. Przeciwnie, to sam skarżący, naginając przepisy o przedawnieniu, usiłuje drogą wykładni wyprowadzić zasadę, iż można przyznać mu świadczenie z datą wsteczną od dnia wymagalności tego świadczenia. A nawet gdyby przyjąć tak daleką interpretację przepisów rozporządzenia za teoretycznie możliwą, to pozostawałaby ona w sprzeczności z przepisami ustawy o Policji, nieprzewidującymi przyznawania świadczeń z datą wsteczną od chwili ich wymagalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszeń prawa przez organy obu instancji przy podejmowaniu powyższych rozkazów personalnych, skutkujących ich uchyleniem, ani wadami skutkującymi stwierdzeniem ich nieważności i dlatego, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.