VI SA/Wa 1272/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego J. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania, wniesionego pisemnie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. (dalej ZUS) od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. ustalającej obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego J. K. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresach: • od dnia 1 maja 2008 r. do dnia 31 października 2008 r., • od dnia 1 maja 2009 r. do dnia 31 października 2009 r., • od dnia 1 maja 2010 r. do dnia 31 października 2010 r., oraz stwierdzającej, że J. K. nie podlegał powyższemu obowiązkowi w okresach od dnia 1 listopada 2008 r. do dnia 30 kwietnia 2009 r. i od 1 listopada 2009 r. do dnia 30 kwietnia 2010 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Dyrektorowi [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Do powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] zwrócił się do [...] OW NFZ o rozpatrzenie sprawy objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym J. K. z tytułu prowadzenia przez niego działalności gospodarczej w okresie od 1 maja 2008 r. do 31 października 2010 r. ZUS w uzasadnieniu złożonego wniosku wskazał, że zgodnie z informacją z Urzędu Miejskiego w L., J. K. od dnia 2 sierpnia 1993 r. posiadał uprawnienia do prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej Nr [...]. Zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej dokonał od dnia 1 listopada 2010 r., a następnie jej wykreślenia z ewidencji z dniem 27 kwietnia 2011 r. Ponadto, jak podał ZUS, J. K. zgłosił obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego w okresach: od dnia 1 maja 1999 r. do dnia 31 grudnia 1999 r., od dnia 1 maja 2000 r. do dnia 31 października 2000 r., od dnia 1 maja 2001 r. do dnia 30 listopada 2001 r., od dnia 1 maja 2002 r. do dnia 31 października 2002 r., od dnia 5 maja 2003 r. do dnia 31 października 2003 r., od dnia 6 maja 2004 r. do dnia 30 września 2004 r., od dnia 1 maja 2006 r. do dnia 30 października 2006 r., od dnia 1 maja 2007 r. do dnia 30 września 2007 r., od dnia 1 maja 2008 r. do dnia 31 października 2008 r., od dnia 1 maja 2009 r. do dnia 31 października 2009 r. oraz od dnia 4 maja 2010 r. do dnia 31 października 2010 r. Natomiast wyrejestrowania z ubezpieczenia na druku ZUS ZWUA i ZUS ZWPA dokonał od dnia 31 października 2008 r. Kolejnych zgłoszeń do ubezpieczenia zdrowotnego J. K. dokonał od dnia 1 maja 2009 r. do dnia 31 października 2009 r. oraz od dnia 4 maja 2010 r. do dnia 31 października 2010 r. ZUS poinformował również, że w dniu [...] października 2011 r. wezwał J. K. do złożenia prawidłowej dokumentacji zgłoszeniowej, wyrejestrowującej i rozliczeniowej, co spotkało się z brakiem reakcji. [...] OW NFZ pismem w dniu [...] listopada 2011 r. poinformował stronę o wszczętym, na wniosek ZUS-u, postępowaniu w sprawie ustalenia okresu podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Dodatkowo, w dniu [...] listopada 2011 r. Oddział Funduszu zwrócił się do Urzędu Miejskiego w L. z prośbą o przekazanie zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez J. K.. W dniu [...] grudnia 2011 r. wpłynęły do [...] OW NFZ wyjaśnienia J. K., w których przekazał następujące informacje: - działalność polegała na świadczeniu usług budowlanych w niewielkim rozmiarze, - faktycznie pozarolniczą działalność gospodarczą prowadził w okresie od dnia 1 maja 2008 r. do dnia 31 października 2010 r., - działalności nie prowadził w okresie zimowym, z uwagi na jej sezonowy charakter (podlegała zawieszeniu na ten okres), - z działalności rozliczał się w formie karty podatkowej, - w celu dokonania zawieszenia i wznowienia wykonywania działalności, poinformował pisemnie Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. oraz dokonywał zgłoszenia i wyrejestrowania w ZUS na stosownych drukach, - w okresie zawieszenia nie uzyskiwał żadnych przychodów ani nie ponosił żadnych kosztów związanych z prowadzeniem działalności, - z dniem 27 kwietnia 2011 r. zakończył prowadzenie działalności, dokonując jej wykreślenia z ewidencji w Urzędzie Miejskim w L., - przeoczył fakt, że z dniem 20 września 2008 r. wprowadzono możliwość formalnego zawieszenia wykonywania działalności w organie ewidencyjnym, - nie zgodził się ze stanowiskiem, że brak zgłoszenia informacji o zawieszeniu działalności w organie ewidencyjnym należy utożsamić z faktem, że działalność jest prowadzona. Na poczet dowodów w sprawie, w załączeniu do powyższych wyjaśnień J. K. przekazał kopię zgłoszenia korekty okresów obowiązku opłacania składek z dnia 26 sierpnia 2011 r. oraz kopie poświadczonych za zgodność z oryginałem pism składanych w Urzędzie Skarbowym w L.: - z dnia 29 października 2008 r. dotyczące zgłoszenie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej od dnia 1 listopada 2008 r. na okres zimowy, z uwagi na brak prac budowlanych, - z dnia 30 kwietnia 2009 r. dotyczące wznowienia działalności gospodarczej od dnia 1 maja 2009 r., - z dnia 30 października 2009 r. dotyczące zgłoszenia zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej od dnia 1 listopada 2009 r. na okres zimowy, z uwagi na brak prac budowlanych, - z dnia 30 kwietnia 2010 r. dotyczące wznowienia działalności gospodarczej od dnia 1 maja 2010 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Urząd Miejski w L. poinformował Oddział Funduszu, że J. K. nie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej. Działalność Nr [...] została zawieszona z dniem 1 listopada 2010 r., a następnie wykreślona z dniem 27 kwietnia 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. podał, w których okresach J. K. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, a w których temu obowiązkowi nie podlegał. Dyrektor w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że kwestię podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, w rozpatrywanych przedziałach czasu, reguluje art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej - od dnia 20 września 2008 r. dodano zmianę w brzmieniu przepisu. Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego tych osób powstaje i wygasa, stosownie do art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zarówno w brzmieniu sprzed, jak i po nowelizacji - w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Jak podał Dyrektor, J. K. w okresie wnioskowanym przez ZUS, posiadał uprawnienia do prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w oparciu o wpis w ewidencji Urzędu Miejskiego w L. Nr [...]. Podkreślił, że w celu ustalenia faktycznej sytuacji przedsiębiorcy, nie można jedynie opierać się na wpisie do ewidencji działalności gospodarczej jako na zdarzeniu równoważnym z prowadzeniem przez daną osobę działalności gospodarczej. Rejestr przedsiębiorców tworzy prawną możliwość wykonywania działalności, stanowiąc przesłankę do jej podjęcia. Ponadto, jak przypomniał Dyrektor, ustawodawca od dnia 20 września 2008 r. dopuścił możliwość zawieszenia przez przedsiębiorcę wykonywania działalności gospodarczej, a tym samym, w przypadku zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, wyłączenia się spod obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego. Jednakże, jak podkreślił Dyrektor, wprowadzając instytucję formalnego zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej ustawodawca nie zlikwidował dotychczasowych uregulowań dotyczących przerw w prowadzeniu działalności opodatkowanej kartą podatkową. Dyrektor stwierdził w tym miejscu, że przedsiębiorca rozliczający się w takiej formie opodatkowania ma możliwość wyboru pomiędzy przerwą, a zawieszeniem działalności gospodarczej w organie ewidencyjnym, gdzie zawieszenie działalności gospodarczej polega na pisemnym złożeniu wniosku do organu ewidencyjnego (dokonaniu wpisu), natomiast przerwa w prowadzeniu działalności gospodarczej polega na pisemnym złożeniu zawiadomienia do właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego. Zdaniem Dyrektora, w zakresie ustalenia podmiotów objętych ubezpieczeniem zdrowotnym nie ma znaczenia to, czy i od kiedy podmiot stał się przedsiębiorcą, lecz wyłącznie to, czy faktycznie prowadzi działalność gospodarczą, a uprawdopodobnienie faktycznego prowadzenia/nieprowadzenia działalności gospodarczej wymaga przedstawienia dowodów. Zatem, ustalając przedziały czasu, w których J. K. nie powinien podlegać obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, Dyrektor [...] OW NFZ, uwzględnił następujące dowody: - dokumenty potwierdzające dokonywanie przez przedsiębiorcę zawiadomień Urzędu Skarbowego o przerwach w prowadzeniu działalności, - deklaracje PIT-16A, z których wynika, że J. K. od karty podatkowej odliczał i zapłacił kwoty składek na ubezpieczenie zdrowotne w miesiącach od maja do października r. 2008, 2009 i 2010, - informacje przekazane przez ZUS oraz J. K., zgodnie z którymi w związku z prowadzoną działalnością zgłaszał on w ZUS przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej (dokonywanie zgłoszeń i wyrejestrowań z ubezpieczenia zdrowotnego). Dyrektor zaznaczył, że czas objęcia obowiązkiem ubezpieczenia społecznego, a więc także ubezpieczeniem zdrowotnym osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą jest tożsamy z czasem prowadzenia działalności gospodarczej, w oparciu o przepisy o działalności gospodarczej lub inne przepisy. W uwagi na powyższe ustalenia Dyrektor OW NFZ stwierdził, że J. K. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, w okresach od dnia 1 maja 2008 r. do dnia 31 października 2008 r., od dnia 1 maja 2009 r. do dnia 31 października 2009 r. i od dnia 1 maja 2010 r. do dnia 31 października 2010 r. oraz nie podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresach od dnia 1 listopada 2008 r. do dnia 30 kwietnia 2009 r. i od dnia 1 listopada 2009 r. do dnia 30 kwietnia 2010 r. Od powyższej decyzji ZUS wniósł odwołanie, zwracając się z prośbą o jej zweryfikowanie. ZUS odnosząc się do wyrejestrowania z ubezpieczenia na druku ZUS ZWUA, ZUS ZWPA od 31 października 2008 r. wskazał na brak informacji o zawieszeniu w organie ewidencyjnym z kolei wobec kolejnych zgłoszeń do ubezpieczenia od 1 maja 2009 r. do 31 października 2009 r. oraz od 4 maja 2010 r. do 31 października 2010 r. również wskazał na brak informacji o wznowieniu i zawieszeniu działalności gospodarczej. ZUS podał, że jak wynika z informacji Urzędu Miejskiego w L. J. K. pobrał uprawnienia do prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej pod numerem [...] w okresie od 2 sierpnia 1993 r. Zawieszenia wykonywanie tej działalności dokonał 1 listopada 2010 r., a następnie wykreślenia z ewidencji działalności z dniem 27 kwietnia 2011 r. Z informacji uzyskanych od ubezpieczonego wynika, jak podał ZUS, że zgłaszał on przerwy w prowadzeniu działalności jedynie z Urzędzie Skarbowym. ZUS powołując się na regulacje dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej podał, że wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej podlega informacja o zawieszeniu oraz o wznowieniu wykonywania działalności. Tym samym, zdaniem ZUS, do ustalenia obowiązku ubezpieczeń powinny być brane pod uwagę wyłącznie zawieszenia zgłoszone w organie ewidencyjnym, wpisane przez organ do ewidencji. Natomiast informacje przekazane przez osoby prowadzące działalność nie mają żadnego znaczenia prawnego i nie mogą być podstawą ustalenia okresu podlegania ubezpieczeniom. W konsekwencji, przedsiębiorca nie prowadząc działalności gospodarczej przez pewien okres, winien zgłosić ten fakt w organie ewidencyjnym na sformalizowanym druku EDG-1 dokonując zawieszenia wykonywania działalności na okres od 1 miesiąca do 24 miesięcy. Z uwagi na powyższe ZUS przyjął, że w okresie od 1 maja 2008 r. do 31 października 2010 r. J. K. powinien być objęty ubezpieczeniem zdrowotnym, gdyż nie dopełnił obowiązku zgłoszenia w organie ewidencyjnym zawieszenia działalności gospodarczej. Rozpatrując odwołanie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 i art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach oraz art. 138 § 2 k.p.a. wydał w dniu [...] kwietnia 2012 r. decyzję nr [...] uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes NFZ wskazał między innymi, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2008 r., obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegały i podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które były osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi. Zgodnie z art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o systemie" obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym, chorobowemu i wypadkowemu podlegają w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2008 r., osoby prowadzące działalność pozarolniczą - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, a od dnia 20 września 2008 r., osoby prowadzące pozarolniczą działalność - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Zatem, jak podał Prezes NFZ, czas objęcia obowiązkiem ubezpieczenia społecznego tych osób, a więc także ubezpieczeniem zdrowotnym, jest tożsamy z czasem prowadzenia działalności gospodarczej w oparciu o przepisy o działalności gospodarczej lub inne przepisy szczególne. Jak wskazał Prezes NFZ, przywołując przebieg postępowania wyjaśniającego, ZUS nie prowadził tego postępowania w celu ustalenia obowiązku podatkowego z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej przez J. K. z uwagi na fakt, że pod uwagę są brane wyłącznie okresy prowadzenia działalności zgłaszane w organie ewidencyjnym, wpisane do ewidencji działalności gospodarczej. Prezes NFZ cytując stosowne przepisy prawa dotyczące warunków podjęcia i prowadzenia działalności gospodarczej podał, że o podleganiu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej decyduje fakt posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, a nie okoliczność, czy faktycznie jest prowadzona działalność wpisana do takiej ewidencji, chyba że przedsiębiorca udowodni zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej. Faktyczne zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, które nie znajduje odzwierciedlenia w ewidencji działalności gospodarczej, nie powoduje wyłączenia przedsiębiorcy prowadzącego tę działalność z ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego. Jeśli, w ocenie Prezesa NFZ, przedsiębiorca nie prowadził działalności gospodarczej to powinien zadbać o odzwierciedlenie tego w ewidencji działalności gospodarczej. Zdaniem Prezesa NFZ, zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej wywiera skutki prawne w zakresie ubezpieczenia społecznego (a zatem i zdrowotnego) od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym przedsiębiorca dokonał zgłoszenia zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, do ostatniego dnia miesiąca, w którym przedsiębiorca dokonał zgłoszenia wznowienia wykonywania działalności gospodarczej, w brzmieniu art. 36a ust. 2 ustawy o systemie, obowiązującym do dnia 6 marca 2009 r. Natomiast od dnia 7 marca 2009 r. przepis stanowi, iż zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej powoduje ustanie obowiązku ubezpieczeń społecznych od dnia, w którym rozpoczyna się zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej, do dnia poprzedzającego dzień wznowienia wykonywania działalności gospodarczej. Jak podkreślił Prezes NFZ, w celu potwierdzenia, że dana osoba skutecznie zgłosiła zawieszenie działalności gospodarczej, powinna przedstawić dokumenty świadczące o zgłoszeniu tego faktu w organie ewidencyjnym. W okresie zawieszenia działalności gospodarczej, osoba która dokonała jej zawieszenia przestaje podlegać obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, określonemu w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach. W ocenie Prezesa NFZ, działalność gospodarcza jest działalnością, z którą związana jest konieczność ponoszenia przez przedsiębiorcę ryzyka gospodarczego. Przedsiębiorca rozpoczynający działalność powinien liczyć się z takim ryzykiem obejmującym okresy faktycznego przestoju w wykonywaniu działalności, czy to z powodu braku płynności finansowej, czy też na przykład z powodu choroby przedsiębiorcy i niemożności zastąpienia go w wykonywaniu czynności biznesowych przez współpracownika (pracownika firmy). Jak przypomniał Prezes NFZ, z informacji zgłaszanych przez ubezpieczonego wynika, że zgłaszał on przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej jedynie w Urzędzie Skarbowym. Prezes NFZ podał, że po 20 września 2008 r., o obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej nie decyduje okoliczność, czy faktycznie dana działalność była prowadzona, tylko czy przedsiębiorca, który nie prowadził działalności dokonał zgłoszenia jej zawieszenia bądź jej wyrejestrowania z ewidencji działalności gospodarczej. Nadto Prezes NFZ podał, że J. K. po 20 września 2008 r. mógł zawiesić swoją działalność gospodarczą i gdyby to rzeczywiście uczynił, to nie podlegałby w tym okresie obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. W skardze na powyższą decyzję J. K. (dalej skarżący) wniósł o jej uchylenie. Nie zgodził się z rozstrzygnięciem Prezesa NFZ, ponieważ, jak stwierdził, w trakcie postępowania dowodowego wyjaśniał, że w okresie od 1 listopada 2008 r. do 30 kwietnia 2009 r. oraz od 1 listopada 2009 r. do 30 kwietnia 2010 r. nie wykonywał czynności należących do zakresu tej działalności, jak również nie podejmował żadnych czynności zmierzających do zaistnienia takich czynności gospodarczych. Podkreślił, że zaprzestał trwałego wykonywania działalności gospodarczej w powyższym okresie. W celu zawieszenia i wznawiania działalności informował pisemnie Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. oraz dokonywał zgłoszenia i wyrejestrowania w ZUS na stosownych formularzach. Jak podał skarżący, z dniem 27 kwietnia 2011 r. zakończył działalność i w związku z tym dokonał całkowitego wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej. Nie zauważył, na co zwrócił uwagę skarżący, że z dniem 20 września 2008 r. na podstawie art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw wprowadzono możliwość zawieszania wykonywania działalności w organie ewidencyjnym. Nie zgodził się jednak ze stanowiskiem ZUS, że tylko z powodu braku złożenia informacji o zawieszeniu działalności we właściwym organie ewidencyjnym dochodzi automatycznie do sytuacji, w której działalność ta prowadzona jest nadal. Jest to, zdaniem skarżącego, podejście zbyt formalistyczne, które nie znajduje oparcia w literaturze i orzecznictwie. Skarżący podał, że obowiązek ubezpieczenia osoby prowadzącej pozarolniczą działalność, w tym gospodarczą wynika z faktycznego prowadzenia tej działalności, a zatem o zaprzestaniu jej prowadzenia, powodującej wyłączenie z tego ubezpieczenia, decyduje faktyczne zaprzestanie tej działalności (wyrok SN z dnia 14 września 2007 r., sygn. akt III UK 35/07). W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie dowodami potwierdzającymi brak prowadzenia działalności w spornym okresie są zawiadomienia kierowane do Naczelnika Urzędu Skarbowego w L., a przede wszystkim zgłoszenia i wyrejestrowania w ZUS. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a."; tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa NFZ, z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego uchylająca decyzję Dyrektora [...] Oddziału NFZ i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (dalej ustawa o świadczeniach). Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji był obowiązany do dokonania tego pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi Kodeksu postępowania administracyjnego. Powszechny obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego na przestrzeni ostatnich lat - obejmujący również okres, którego dotyczy rozpoznawana sprawa, wynikał z różnych aktów normatywnych, mianowicie: 1. do 19 września 2008 r. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy o świadczeniach, w myśl którego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegały osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które były osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi; 2. z dniem 20 września 2008 r. zaczął obowiązywać przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, w brzmieniu zmienionym przez art. 12 ustawy z 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz niektórych innych ustaw (ustawa o zmianie), w myśl którego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. 2008 r., Nr 164, poz. 1027). Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego, o którym mowa w ww. przepisach powstaje i wygasa - w myśl art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach - zarówno w brzmieniu sprzed, jak i po nowelizacji, w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Zgodnie z art. 13 pkt 4 ustawa z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - obowiązującym do 19 września 2008 r., obowiązek ubezpieczenia dla osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, powstawał od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności. Po nowelizacji - dokonanej art. 7 ustawy o zmianie, tj. od 20 września 2008 r. przepis art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń stanowi, że obowiązek ubezpieczenia dla osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, powstaje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. 2009 r. Nr 205 poz. 1585). Podobnie jak ww. ustawy: o świadczeniach oraz o systemie ubezpieczeń społecznych, także ustawa o swobodzie działalności gospodarczej została znowelizowana ustawą o zmianie. Przepis art. 1 ustawy o zmianie wprowadził do ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej sprzed nowelizacji (tekst jednolity Dz. U. 2007 r. Nr 155, poz. 1095), dalej jako "ustawa o swobodzie" art. 14a ust. 1, w myśl którego przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 1 miesiąca do 24 miesięcy. Przepis ust. 3 cytowanego artykułu stanowi, że w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Nadto ust. 5 wskazuje, że zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej oraz wznowienie wykonywania działalności gospodarczej następuje na wniosek przedsiębiorcy, okres zawieszenia rozpoczyna się od dnia wskazanego we wniosku o wpis informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej, nie wcześniej niż w dniu złożenia wniosku, i trwa do dnia złożenia wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej. Z powyższych regulacji wynika więc, że dopiero z dniem 20 września 2008 r. ustawodawca wprowadził dla osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą możliwość wyłączenia się spod obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu w związku z prawem zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Na kanwie niniejszej sprawy należy także wskazać czym jest działalność gospodarcza. W myśl art. 2 ustawy o swobodzie działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zarobkowa wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Mając wszystkie powyższe regulacje ustawowe na uwadze Sąd zauważa, że czas objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego jest tożsamy z czasem prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Okresy podlegania obowiązkowi ubezpieczenia wyznaczone zostały, co do zasady, przez formalne, a nie faktyczne wykonywanie działalności, która stanowi tytuł ubezpieczenia. Na przedsiębiorcy oprócz obowiązku zgłoszenia chęci podjęcia prowadzenia działalności gospodarczej, ciąży również obowiązek zgłaszania w niej wszelkich zmian - nie tylko prawnych, ale i faktycznych. Objęcie obowiązkiem ubezpieczenia osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą uzależnione jest bowiem - na co już wskazano, od jej rzeczywistego prowadzenia na podstawie wpisu do ewidencji. Istotą działalności gospodarczej jest jej prowadzenie w sposób ciągły i zorganizowany, na własny rachunek i ryzyko. Jej prowadzenie występuje zarówno w okresach faktycznego wykonywania usług, jak też w czasie podejmowania innych czynności związanych z tą działalnością. Specyfika prowadzenia działalności gospodarczej sprawia, że przedsiębiorca sam dysponuje swoim czasem i może go przeznaczyć na jej bezpośrednie wykonywanie albo na sprawy prywatne, rodzinne, leczenie lub wypoczynek. Zatem o prowadzeniu działalności gospodarczej stanowią wszelkie działania podejmowane przez przedsiębiorcę w celu zaistnienia czynności dających przychód. Przesłanka wykonywania działalności gospodarczej w sposób ciągły nie może być zatem rozumiana jako konieczność jej wykonywania bez przerwy (przez cały rok, miesiąc, tydzień lub dzień), lecz jako zamiar powtarzalności określonych czynności w odróżnieniu od ich przypadkowości, jednorazowości, sporadyczności lub okazjonalności. Przyjmuje się więc, że działalność gospodarcza z założenia ma być działalnością wykonywaną w sposób zorganizowany i nastawioną na nieokreślony z góry okres czasu, a ponadto związana jest z nią konieczność ponoszenia przez przedsiębiorcę ryzyka gospodarczego. Jak wskazano powyżej zarejestrowana działalność gospodarcza wiąże się z przymusem podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Jedynie wykreślenie wpisu pozarolniczej działalności gospodarczej z ewidencji lub odnotowanie przerwy w jej prowadzeniu - na stałe lub okresowo – skutkuje ustaniem obowiązku ubezpieczenia. Ocena, czy działalność gospodarcza rzeczywiście jest wykonywana (a więc także czy zaistniała przerwa w jej prowadzeniu) należy do sfery ustaleń faktycznych, a istnienie wpisu do ewidencji nie przesądza o faktycznym prowadzeniu działalności gospodarczej, jednakże wpis ten prowadzi do domniemania prawnego, według którego osoba wpisana do ewidencji, która nie zgłosiła zawiadomienia o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, jest traktowana jako prowadząca taką działalność. W konsekwencji domniemywa się, że skoro nie nastąpiło wykreślenie działalności gospodarczej z ewidencji, to działalność ta była faktycznie prowadzona i w związku z tym istniał obowiązek zapłaty składek na ubezpieczenie społeczne (por. wyroki Sądu Najwyższego: z 11 stycznia 2005 r., I UK 105/04, OSNP 2005 nr 13, poz. 198, z 25 listopada 2005 r., I UK 80/05, OSNP 2006 nr 19-20, poz. 309 oraz z 30 listopada 2005 r., I UK 95/05, OSNP 2006 nr 19-20, poz. 311). Domniemanie to może być obalone w drodze przeprowadzenia przeciwdowodu, który obciąża stronę twierdzącą o faktach przeciwnych twierdzeniom wynikającym z domniemania. Ciężar dowodu wystąpienia przesłanek uzasadniających ustanie obowiązku ubezpieczenia (rzeczywistego zaistnienia przerwy w prowadzeniu działalności) obciąża tę stronę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne w zakresie ustania obowiązku ubezpieczenia. Nadto zaistnienie przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej musi być rzeczywiste, co oznacza, że ubezpieczonego obciąża obowiązek wykazania wystąpienia okoliczności niezwiązanych z warunkami wykonywania działalności gospodarczej. W rezultacie okoliczności takie, jak brak dochodu, czy też jego minimalny wymiar, nie stanowią przesłanki uzasadniającej uznanie istnienia przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej. Oznacza to, że przerwa w prowadzeniu działalności gospodarczej, powodująca ustanie obowiązku ubezpieczenia musi być usprawiedliwiona i udokumentowana (wykazana), a nie uzależniona wyłącznie od poziomu dochodu uzyskiwanego z tytułu jej prowadzenia bądź jego braku, wpływającego na zamiar czasowego wyłączenia, ciążącego na prowadzącym działalność, obowiązku ubezpieczenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że dla oceny ustalenia okresu podlegania przez skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego ma znaczenie fakt zarejestrowania przez niego działalności gospodarczej. W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący od 2 sierpnia 1993 r. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą (wpis do ewidencji działalności gospodarczej nr [...]). Działalność ta była prowadzona do 1 listopada 2010 r. Skarżący zgłosił zawieszenie tej działalności od dnia 1 listopada 2010 r., a z dniem 27 kwietnia 2011 r. całkowicie wyrejestrował działalność. Sąd mając na uwadze powyższe zauważa, że zarówno przepisy obowiązujące w dacie ustalonej przez organ jako początek objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym skarżącego i obowiązująca ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wiążą obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego z ubezpieczeniem społecznym. Temu drugiemu, osoby prowadzące działalność gospodarczą podlegają od dnia jej rozpoczęcia do dnia jej zaprzestania. W tym samym okresie osoby te objęte są także obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. Zatem bezsporne jest, że od dnia 1 stycznia 1999 r. skarżący zaczęła podlegać obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Sporną kwestią w sprawie jest, czy w całym okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji skarżący podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, bowiem jak twierdzi wnoszący skargę: - działalność gospodarczą prowadził tylko kilka miesięcy w roku w okresie od dnia 1 maja 2008 r. do 31 października 2010 r. wyłączając okres zimowy, - działalność polegała na świadczeniu usług budowlanych w niewielkim zakresie, - z działalności rozliczał się w formie karty podatkowej, - w celu dokonania zawieszenia i wznowienia wykonywania działalności, Pan J. K. informował pisemnie Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. oraz dokonywał zgłoszenia i wyrejestrowania w ZUS na stosownych drukach, - w okresie zawieszenia nie uzyskiwał żadnych przychodów ani nie ponosił żadnych kosztów związanych z prowadzeniem działalności, - z dniem 27 kwietnia 2011 r. zakończył prowadzenie działalności, dokonując jej wykreślenia z ewidencji w Urzędzie Miejskim w L., - przeoczył fakt, że z dniem 20 września 2008 r. wprowadzono możliwość formalnego zawieszenia wykonywania działalności w organie ewidencyjnym, - nie zgodził się ze stanowiskiem, że brak zgłoszenia informacji o zawieszeniu działalności w organie ewidencyjnym należy utożsamić z faktem, że działalność jest prowadzona. Na poczet dowodów w sprawie, w załączeniu Pan J. K. przekazał kopię zgłoszenia korekty okresów obowiązku opłacania składek z dnia 26 sierpnia 2011 r. oraz kopie, poświadczonych za zgodność z oryginałem, pism składanych w Urzędzie Skarbowym w L.: • z dnia 29 października 2008 r. dotyczące zgłoszenie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej od dnia 1 listopada 2008 r. na okres zimowy, z uwagi na brak prac budowlanych, • z dnia 30 kwietnia 2009 r. dotyczące wznowienia działalności gospodarczej od dnia 1 maja 2009 r., • z dnia 30 października 2009 r. dotyczące zgłoszenia zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej od dnia 1 listopada 2009 r. na okres zimowy, z uwagi na brak prac budowlanych, • z dnia 30 kwietnia 2010 r. dotyczące wznowienia działalności gospodarczej od dnia 1 maja 2010 r. Jak słusznie zauważył organ I instancji, co wynika również z orzecznictwa Sądów Administracyjnych, w celu ustalenia faktycznej sytuacji przedsiębiorcy w odniesieniu do faktu prowadzenia przez niego działalności gospodarczej, nie można jedynie opierać się na wpisie do ewidencji działalności gospodarczej i traktować go za równoważny z prowadzeniem działalności. Wpis w rejestrze, co zostało zresztą podniesione powyżej, stanowi jedynie domniemanie faktu prowadzenia działalności gospodarczej i jak każde domniemanie może być obalone, dopuszczalne jest więc przeprowadzenie przeciwdowodu na okoliczność faktyczną, że mimo istnienia wpisu do ewidencji działalność gospodarcza w rzeczywistości nie jest czy nie była wykonywana. Na dopuszczalność dokonywania takich ustaleń faktycznych w sprawach dotyczących podlegania obowiązkowo ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 stycznia 2005 r. -1 UK 105/04 (OSNP 2005, nr 13, poz. 198), w którym stwierdzono, że zgłoszenie faktycznego zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej tylko w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych może prowadzić do ustania obowiązku ubezpieczenia w przypadku rzeczywistego zaistnienia przerw w prowadzeniu tej działalności, przy czym zależy to od wyników kontroli, w trakcie której zgłoszenie ustania obowiązkowego ubezpieczenia poddawane jest weryfikacji. Stanowisko to podzielił także Sąd Najwyższy w przywołanym wyżej wyroku z dnia 25 listopada 2005 r. -1 UK 80/05. W wyroku tym Sąd Najwyższy, odwołując się do orzecznictwa sądowego i doktryny, w tym do przywołanego w zaskarżonym wyroku postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 17 lipca 2003 r. - II UK 111/03 (M.P.Pr. 2004, nr 7, poz. 16), ustalił jednocześnie, że wykonywanie (prowadzenie) działalności gospodarczej w rozumieniu art. 13 ust. 4 u.s.u.s. obejmuje nie tylko faktyczne wykonywanie bezpośrednio samych usług, charakteryzujących prowadzoną działalność gospodarczą ale też wykonywanie czynności o charakterze przygotowawczym, pozostających w ścisłym związku z działalnością usługową a zmierzających do stworzenia właściwych warunków do jej wykonywania, jak poszukiwanie nowych klientów, zamieszczanie ogłoszeń w prasie, załatwianie spraw urzędowych. W konkluzji Sąd Najwyższy wskazał, że przy dokonywaniu oceny w tym przedmiocie, należy uwzględnić wszelkie okoliczności sprawy, w tym także zamiar (wolę) osoby prowadzącej działalność gospodarczą. Faktem jest, że w niniejszej sprawie skarżący nie zawiesił działalności gospodarczej poprzez dokonanie odpowiedniego wpisu w ewidencji co jest możliwe od 20 września 2008 r. jednak z ustaleń faktycznych wynika, iż Pan J. K. zgłaszał pisemnie przerwy w prowadzeniu działalności, gospodarczej w Urzędzie Skarbowym w L. w okresach od dnia 1 listopada 2008 r. do dnia 30 kwietnia 2008 r., od dnia 1 listopada 2009 r. do dnia 30 kwietnia 2009 r., od dnia 1 listopada 2009 r. do dnia 30 kwietnia 2010 r.. Podkreślił również, że w okresach zawieszenia nie uzyskiwał żadnych przychodów ani nie ponosił kosztów związanych z prowadzeniem działalności (dowód: dokumentacja przekazana przez stronę w dniu [...] grudnia 2011 r. i w dniu [...] stycznia 2012 r.). Jak już wskazano powyżej, w zakresie ustalenia podmiotów objętych ubezpieczeniem zdrowotnym nie ma znaczenia to, czy i od kiedy podmiot stał się przedsiębiorcą, lecz wyłącznie to, czy faktycznie prowadzi działalność gospodarczą, a uprawdopodobnienie faktycznego prowadzenia/nieprowadzenia działalności gospodarczej wymaga przedstawienia dowodów. W tym miejscu należy jeszcze raz przypomnieć, że skarżący prowadził działalność gospodarczą opodatkowaną w formie karty podatkowej. Opodatkowanie w takiej formie daje przedsiębiorcy możliwość zgłoszenia przerwy w prowadzeniu działalności w danym roku podatkowym i z takiej właśnie przerwy skarżący skorzystał (art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 20 listopada 1998 r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne) (Dz. U. Nr 144, poz. 930 ze zm.). Przepisy ustawy nie definiują pojęcia przerwy w działalności. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "przerwa" to "czas, w którym jakaś czynność lub jakieś zjawisko chwilowo nie zachodzi (http://sjp.pwn.pl/lista.php?co=przerwa). Przerwa w działalności gospodarczej to zatem czas, okres, w którym dana działalność nie jest faktycznie wykonywana. To okres, w którym czynności będące istotą działalności nie są wykonywane. Zatem chociaż działalność jest prowadzona, to nie jest ona przejściowo - w okresie przerwy - wykonywana. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie skarżący wykazał, że w okresach od dnia 1 listopada 2008 r. do dnia 30 kwietnia 2009 r. i od dnia 1 listopada 2009 r. do dnia 30 kwietnia 2010 r. nie prowadził działalności gospodarczej w związku z czym nie podlegał ubezpieczeniu zdrowotnemu. Reasumując należy stwierdzić, że nieuprawnione są twierdzenia Prezesa NFZ zawarte w zaskarżonej decyzji, że tylko zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej wywiera skutki prawne w zakresie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. Na zakończeniu należy wskazać, że rozpatrując niniejszą sprawę Prezes NFZ nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, gdyż nie odniósł się do dokumentów dotyczących przerw w opodatkowaniu skarżącego kartą podatkową, które to dokumenty są w sprawie istotne. Powyższe działanie doprowadziło Prezesa NFZ do naruszenia art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji, o niewykonalności orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. a o kosztach w oparciu o art. 200 p.p.s.a.