VII SAB/Wa 226/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi T. C. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. zobowiązuje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do rozpoznania skargi T. C. z dnia 21 października 2011 r. w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zwrotu akt do organu; II. stwierdza, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego grzywnę w wysokości 1000 zł (tysiąc złotych); IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz T. C. kwotę 100 (słownie) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SAB/Wa 226/12 UZASADNIENIE W dniu 21 października 2011 r. T. C. złożył wniosek do Urzędu Lotnictwa Cywilnego o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. postanowień rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91/EWG (Dz. U. UE L 46 z dnia 17 lutego 2004" (dalej: rozporządzenie (WE) dotyczący lotu na trasie R.–W. o znaczeniu kodowym [...] planowanego na dzień [...] sierpnia 2011 r. W dniu 19 listopada 2011 r. T. C. otrzymał zawiadomienie z dnia 31 października 2011 o przekazaniu wniosku do organu właściwego w sprawie, tj. H., A., A. z siedzibą w H. R. H.) (dalej: H.). W dniu 2 grudnia 2012 r. do Urzędu wpłynęło pismo T. C., z którego wynika, iż nie jest zadowolony z czynności podjętych przez organ w jego sprawie, w którym wskazano, że żaden przepis prawa nie uzasadnia przekazania skargi do rozpoznania do H.. Przekazanie to jest działaniem bez podstawy prawnej. Jednocześnie skarżący ponownie zażądał rozpoznania jego skargi przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Pismo to zostało potraktowane jako zażalenie i postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził niedopuszczalność zażalenia na pismo o przekazaniu skargi do H.. W postanowieniu tym skarżący został pouczony o prawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pismem z dnia 27 kwietnia 2012 r. T. C. wezwał Prezesa Urzędu do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na wezwanie Prezes Urzędu postanowieniem uznał zażalenie za bezzasadne. Dnia 1 października 2012 r. T. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w rozpoznaniu jego skargi na naruszenie przepisów rozporządzenia nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. przez przewoźnika E. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. W skardze wniósł o: - zobowiązanie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do rozpoznania jego skargi - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; - stwierdzenie, że bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - przyznanie od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz T. C. należnych kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu tego stanowiska organ wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz.U. Nr 100 z 2006 r., poz. 696 z późn. zm.) organem właściwym do sprawowania nadzoru nad działalnością Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia na Prezesa ULC, jest minister właściwy do spraw transportu. Wobec powyższego, Prezes Urzędu stwierdził, iż nie została zastosowana właściwa w takich przypadkach procedura instancyjna w administracji, zgodnie z którą w przypadku zarzutu bezczynności organu w danej sprawie, skarżący zwraca się z zażaleniem poprzez organ prowadzący postępowanie, do właściwego organu wyższej instancji nad organem prowadzącym postępowanie. Skarżący pominął ustanowioną w polskiej procedurze administracyjnej ścieżkę właściwą do załatwiania tego typu spraw i zwrócił się bezpośrednio do Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na organ I instancji. Pomimo niezachowania wymaganej procedury do wniesienia skargi Prezes ULC wyraził również swoje stanowisko wobec zarzutów przedstawionych przez T. C. wskazując, iż zgodnie z rozporządzeniem (WE) 261/ 2004 w sprawie praw pasażerów linii lotniczych, państwa członkowskie są zobowiązane do powołania organów wykonawczych, których głównym zadaniem jest rozpatrywanie skarg pasażerów i zapewnienie należytego poszanowania praw pasażerów linii lotniczych. Instrument ten, będący inicjatywą legislacyjną Komisji Europejskiej, umożliwia uniknięcie prowadzenia długotrwałych i kosztownych postępowań sądowych między pasażerami i przewoźnikami lotniczymi. Rozporządzenie to ma zastosowanie do wszystkich linii lotniczych na świecie w przypadku, gdy odlot ma miejsce z portu na terytorium UE oraz, w przypadku lotów spoza UE do miejsc przeznaczenia na terytorium UE, wyłącznie do tych linii lotniczych, którym koncesję wydało jedno z państw członkowskich Unii Europejskiej. Właściwość Urzędu określa się oparciu o treść art. 16 rozporządzenia (WE), zgodnie z którym każde państwo członkowskie wyznacza organ odpowiedzialny za wykonanie postanowień rozporządzenia w odniesieniu do: 1. lotów z lotnisk znajdujących się na jego terytorium oraz 2. lotów z krajów trzecich (tj. krajów spoza UE) na te lotniska. W razie konieczności, organ ten podejmuje niezbędne środki w celu zapewnienia przestrzegania praw pasażerów. Państwa Członkowskie informują Komisję o organie wyznaczonym na podstawie tego artykułu. W tej sytuacji organ uznał za zasadne przekazanie sprawy do rozpoznania właściwemu organowi wskazanemu w piśmie z dnia 31 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona Rozpatrując skargę na bezczynność organu Sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 dalej: p.p.s.a.) oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności albo stwierdzenia lub uznania uprawnienia czy obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że zgodnie za art. 52 § 1 ww. ustawy warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl przepisu art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Sąd przyjął, że – wbrew zarzutom organu - skarżący powyższy wymóg spełnił Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 27 kwietnia 2012 r. T. C. wezwał Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne załatwienie sprawy. Niezasadny jest zatem zarzut organu zawarty w odpowiedzi na skargę, że pismo to nie może stanowić wezwania, o którym mowa w art. 37 k.p.a. z uwagi na to, że winno być skierowane do Ministra właściwego do spraw transportu jako organu właściwego do sprawowania nadzoru nad działalnością Prezesa Urzędu Lotnictwa. Nie oceniając, który z organów właściwy byłby do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podkreślić należy dwie kwestie. Po pierwsze – z pisma z dnia 27 kwietnia 2012 r. jednoznacznie wynika że stanowi ono wezwanie do usunięcia prawa w związku z nierozpoznanie skargi T. C. na naruszenie przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 r. Jeśli zatem organ uznałby swoją niewłaściwość to winien przekazać to pismo – w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a. do organu właściwego. Tymczasem (a po drugie,) postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. rozpoznał to wezwanie (odpowiedział na nie), uznając zażalenie za bezzasadne. Tym samym nie ulega wątpliwości, że skarżący wyczerpał – przed wniesieniem skargi – drogę postępowania administracyjnego, co czyni jego skargę dopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1-6 p.p.s.a. Oceniając w dalszym ciągu zasadność skargi na bezczynność organu należy przypomnieć, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie. W szczególności niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej np. w przypadku informacji publicznej), zgodnie, z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W związku z powyższym o bezczynności organu administracji publicznej możemy mówić, gdy organ w ustalonym terminie nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w stosownej formie, ale także wtedy, gdy nie dokonuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Taka sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę nie może uzasadniać braku podejmowania działań przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w niniejszej sprawie przekazanie skargi T. C. z dnia [...] października 2011 r. do rozpoznania H. jako organowi właściwemu. Art. 65 § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie niezwłocznie przekazuje je organowi właściwemu, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. Jednocześnie w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. ustawodawca zawarł definicję "organu" wskazując, że ilekroć w kodeksie postępowania administracyjnego mowa jest o organach administracji publicznej - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. W konsekwencji zatem nie ulega wątpliwości, że art. 65 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę przekazania sprawy według właściwości jedynie organowi wchodzącego w skład struktury polskiego aparatu państwowego. A contrario nie może zatem stanowić podstawy do przekazania sprawy do organu administracji państwa innego niż Rzeczypospolita Polska. Brak jest również przepisów prawa, które stanowiłyby, że przez pojęcie organów administracji państwowej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć również organy administracji krajów członkowskich Unii Europejskiej. A zatem rację ma skarżący, że art. 65 § 1 k.p.a. nie mógł stanowić podstawy do przekazania jego skargi do organu w R. nawet jeśli jest to organ wyznaczony przez to państwo do rozpoznawania tego rodzaju spraw. Niezależnie od powyższe zgodzić się należy ze skarżącym co do tego, że z przepisu art. 16 ww. rozporządzenia (WE) nr 261/2004/WE nie wynika aby Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie był organem właściwym do rozpoznania skargi T. C.. Treść tego artykułu wskazuje, że każde Państwo Członkowskie wyznacza organ odpowiedzialny za wykonywanie postanowień rozporządzenia w odniesieniu do lotów z lotnisk znajdujących się na jego terytorium oraz lotów z krajów trzecich na te lotniska. W razie konieczności, organ ten podejmuje niezbędne środki w celu zapewnienia przestrzegania praw pasażerów. Państwa Członkowskie informują Komisję o organie wyznaczonym na podstawie niniejszego ustępu (ust.1). Bez uszczerbku dla art. 12, każdy pasażer może wnieść do każdego organu wyznaczonego na podstawie ust. 1 lub do każdego innego właściwego organu wyznaczonego przez Państwo Członkowskie, skargę na naruszenie niniejszego rozporządzenia, na które miało miejsce na jakimkolwiek lotnisku znajdującym się na terytorium Państwa Członkowskiego, lub dotyczącą jakiegokolwiek lotu z kraju trzeciego na lotnisko znajdujące się na tym terytorium (ust. 2). Powyższe wskazuje, że skoro skarga dotyczyła naruszenia przepisów rozporządzenia przez przewoźnika lotniczego, którego siedziba znajduje się w Polsce nadto, że lot, z którym związana jest skarga odbywał się z lotniska w G. do lotniska w W. to brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że organ polski wyznaczony na podstawie art. 16 ww. rozporządzenia Parlamentu i Rady nie jest właściwy do rozpoznania tej skargi. W konsekwencji Sąd ocenił, że zawiadomienie z dnia [...] października 2011 r. o przekazaniu sprawy zostało dokonane z rażącym naruszeniem art. 65 § 1 k.p.a. a co za tym idzie nie mogło uzasadniać niepodejmowania przez organ czynności procesowych. Jedynie na marginesie Sąd wskazuje, że od dnia wejścia w życie noweli Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 3 grudnia 2010 r. to jest od dnia 11 kwietnia 2011 r. przekazanie sprawy innemu organowi według właściwości stanowi czynność materialno techniczną i następuje w formie pisma, na które nie służy zażalenie. W tej sytuacji Sąd nie tylko był uprawniony ale wręcz zobligowany do oceny prawidłowości przekazania sprawy do rozpoznania innemu organowi badając zasadność skargi na bezczynność organu, do którego skarżący złożył skargę wszczynającą postępowanie administracyjne. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu skargi T. C. skoro skarga została złożona w dniu 26 października 2011 r. (data wpływu do organu administracji) i do dnia dzisiejszego nie została rozpoznana. Jednocześnie – biorąc pod uwagę czas niepodejmowania czynności Sąd uznał, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Wskazane okoliczności uzasadniają również celowość wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. przy czym Sąd ustalił jej wysokość mając na uwadze stopień naruszenia przez organ przepisów prawa. Konkludując, uznając skargę na bezczynność za uzasadnioną, Sąd orzekł zgodnie z przepisem art. 149 § 1 i 2 oraz art. 200 p.p.s.a.