II SAB/Gl 63/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta K. w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia 19 marca 2007 r. (data wpływu do organu – 20 marca 2007 r.) "A" Sp. z o.o. w W. wystąpiła do Urzędu Miasta K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Realizacja budynku mieszkalno-handlowo-biurowo-usługowego wraz z parkingami podziemnymi" w K. przy Al. [...] nr [...] – na działkach nr 1 i nr 2. Wobec planowanego budynku o XXV kondygnacjach nadziemnych, w związku z potrzebą uzgodnienia planowanej inwestycji z Urzędem Lotnictwa Cywilnego, Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił postępowanie do czasu uzgodnienia planowanej inwestycji. Pismem z dnia 15 lipca 2008 r. pełnomocnik Spółki "A" wezwał Prezydenta Miasta K. do usunięcia naruszenia poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla nieruchomości zlokalizowanej przy Al. [...] w K.. Stwierdził, iż pomimo, że od chwili złożenia wniosku minęło szesnaście miesięcy, sprawa nie została rozpatrzona. W przypadku braku niezwłocznego załatwienia sprawy wniosku, poinformował o skierowaniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w postanowieniu z dnia [...] r. uznało złożone przez pełnomocnika Spółki "A" zażalenie za zasadne oraz wyznaczyło organowi pierwszej instancji termin do załatwienia sprawy do dnia 15 października 2008 r. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż chociaż koncepcja organu pierwszej instancji z punktu widzenia urbanistyki jest słuszna, (organ bowiem tłumaczył, iż głównym powodem niezałatwienia sprawy w terminie jest planowana przebudowa ścisłego centrum K., z czym wiąże się chęć spójnego i kompleksowego zagospodarowania terenu, w ramy którego wchodzi m.in. nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy), tym niemniej jej realizacja nie może prowadzić do naruszenia przepisów prawa. Wniosek o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczyna postępowanie w konkretnej sprawie, do którego mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązkiem organu jest załatwienie sprawy w terminie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wobec niewypełnienia w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji ciążącego na nim obowiązku, zgodnie z art. 37 § 2 Kodeksu organ uznając zażalenie za uzasadnione wyznaczył dodatkowy termin do załatwienia sprawy. Decyzją z dnia [...] r., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Naczelnik Wydziału Budownictwa, przywołując w podstawie prawnej art. 60 ust. 1, art. 59 ust. 1 , art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalno- handlowo- usługowego o wysokości XXV kondygnacji nadziemnych, wraz z trzykondygnacyjnym garażem podziemnym przy Al. [...] na działkach nr 1 i nr 2, km. [...]. W obszernym uzasadnieniu organ stwierdził, iż po przeprowadzeniu wymaganej prawem analizy architektoniczno- urbanistycznej stwierdzono, iż wnioskowana inwestycja nie spełnia wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – tj. linii zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Uznano, że ani w najbliższym sąsiedztwie, ani w sąsiedztwie dalszym, nie stwierdzono budynków o wnioskowanej wysokości (81m), czyli projekt ten odbiega od maksymalnej wysokości budynków w obszarze analizy. nie zostały także spełnione dalsze wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – tj. w zakresie kontynuacji funkcji, wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej czy geometrii dachu. Podkreślono też, że planowana inwestycja nie wypełnia warunku dostępu do drogi publicznej. Wobec zatem nie spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji stało się niemożliwe. Jednocześnie pełnomocnik Spółki "A", pismem z dnia 22 października 2008 r. wniósł skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego terenu i planowanej inwestycji. Z kolei pismem z dnia 30 października 2008 r. pełnomocnik Spółki wniósł odwołanie od wymienionej powyżej decyzji Prezydenta Miasta K., zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 9 i art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, domagał się uchylenia tej decyzji i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy, względnie o uchylenie tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pełnomocnik Spółki nie podzielił argumentacji zaprezentowanej przez organ, wskazując na pominięcie w przygotowanej analizie architektoniczno- urbanistycznej wszystkich obiektów znajdujących się w centrum miasta – w obszarze analizy, w tym najwyższego biurowca "[...]" o wysokości [...] m, czy planowanych do budowy hoteli i biurowców w [...]. Stąd też nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem nie spełnia wymogów wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt ustawy. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że analizując akta dopatrzył się szeregu uchybień w postępowaniu organu pierwszej instancji, co skutkować musiało uchyleniem tej decyzji. Kolegium wskazało na zmienne i niezdecydowane operowanie nazwą planowanej inwestycji - raz jest to budynek XVI kondygnacyjny, innym razem budynek XXV- kondygnacyjny. Stwierdziło, iż obszar analizowany wyznaczony został niezgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury, a w związku z tym nie można za słuszną i zgodną z przepisami uznać przygotowanej w sprawie analizy architektoniczno- urbanistycznej. Pismem z dnia 7 kwietnia 2009 r. pełnomocnik "A" Sp. z o.o. w W. złożył kolejne zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na niezałatwienie sprawy w terminie. Powołując się na art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego domagał się wyznaczenie Prezydentowi Miasta K. terminu do załatwienia sprawy w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej nieruchomości przy Al. [...] w K. oraz wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podzielając stanowisko, iż organ naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie terminów załatwiania sprawy, uznało wniesione zażalenie za zasadne i wyznaczyło organowi pierwszej instancji dodatkowy termin do załatwienia sprawy na dzień 1 czerwca 2009 r. Z kolei postanowieniem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 97 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego na wniosek złożony przez pełnomocnika działającego w imieniu i na rzecz "A" Sp. z o.o. w W., zawiesiło postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalno- biurowo- handlowo- usługowego o wysokości ok 81 m tj. XXV kondygnacji nadziemnych wraz z parkingami podziemnymi w K. przy Al. [...], uwzględniając fakt, iż wobec zmiany przepisów wniosek dla przedmiotowej inwestycji wymaga uzupełniania o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec uzyskania decyzji nr [...] z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach, w której orzeczono o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko polegającego na budowie przez "A" Sp. z o.o. zespołu budynków mieszkalno-usługowo- biurowych wraz z parkingami przy Al. [...] w K., przedstawiciel Spółki złożył w dniu 21 października 2010 r. pismo o "wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy" Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. na podstawie art. 97 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego podjął na wniosek strony zawieszone postępowanie, a decyzją nr [...] znak [...] z dnia [...] r. ustalił warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla budynku mieszkalno- biurowo-handlowo-usługowego o wysokości ok. 81 m, tj. o 25 kondygnacjach nadziemnych wraz z parkingami podziemnymi przy Al. [...] w K. W decyzji ustalił podstawowe dane charakteryzujące inwestycję wynikającą z wniosku i istniejącego zainwestowania w obszarze analizowanym, warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz w zakresie obsługi komunikacyjnej i ochrony interesów osób trzecich. Do decyzji dołączone zostały dwa wymagane załączniki, a w obszernym uzasadnieniu organ wyjaśnił i umotywował swoje stanowisko oraz przyjęte wskaźniki i ustalenia. Pismem z dnia 27 lutego 2012 r. pełnomocnik "A" Sp. z o.o w W. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zażalenie na przewlekle prowadzenie postępowania oraz niezałatwienie sprawy w terminie, domagając się stwierdzenia przewlekłości postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie o sygn. [...] przez Prezydenta Miasta K. oraz zobowiązania organu do wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. W uzasadnieniu złożonego wniosku przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując i podkreślając fakt, iż wniosek złożony w dniu 20 marca 2007 r, został załatwiony po przeszło czterech latach od jego złożenia, podczas gdy organy administracyjne są zobowiązane do załatwiania spraw w ściśle określonych terminach, a jeśli nie są w stanie tego uczynić, są zobowiązane do poinformowania o tym strony postępowania. Nie są natomiast uprawnione do rozpoznawania i analizowania sprawy w dowolnym wybranym przez siebie terminie. Prezentowane przez Prezydenta K. postępowanie, jest niewątpliwie sprzeczne z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego - zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadą szybkości – wyrażoną w art. 12 tego Kodeksu. W ocenie pełnomocnika Spółki całe postępowanie prowadzone było przez organ w sposób długotrwały, opieszały i przewlekły, co doprowadziło do niezachowania ustawowych terminów. Jego zdaniem akceptowanie takiej polityki organu może powodować przekonania o prawidłowości działania, podczas gdy tak naprawdę działa się na szkodę wnioskodawców oraz podważa się zasadę praworządności. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, iż przedmiotowe postępowanie prowadzone było z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Kolegium przyznało, że zostały w niniejszym postępowaniu naruszone przepisy przywołanego powyżej Kodeksu, które w sposób jednoznaczny określają terminy dla prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej. W ocenie tego organu nie ma jednak podstaw do stwierdzenia, że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie daje podstawy do takiego stwierdzenia art. 37 Kodeksu. Pismem 16 października 2012 r. pełnomocnik "A" Sp. z o.o. w W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekle prowadzone postępowanie przez Prezydenta Miasta K., domagając się stwierdzenia, że postępowanie administracyjne w sprawie (o sygnaturze [...]) o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości zlokalizowanej w K. przy Al. [...] z wniosku Spółki prowadzone było przewlekle, a przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 35 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania bez zachowania terminów przewidzianych ustawą, co spowodowało przewlekłość postępowania, a także art. 36 § 1 i § 2 Kodeksu poprzez jego niezastosowanie i niezawiadomienie strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kodeksu, niepodanie przyczyn zwłoki i niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej naruszenie powyższych przepisów miało z kolei wpływ na naruszenie przez organ ogólnych przepisów postępowania – tj. art. 8 i art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego czyli postępowania wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do państwa oraz szybkości postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzone zostały co do zasady argumenty prezentowane przez stronę w trakcie całego postępowania administracyjnego, w tym w zażaleniach kierowanych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie. Poinformował, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalno-biurowo-handlowo-usługowego o wysokości ok. 81m tj. o 25 kondygnacjach nadziemnych wraz z parkingami podziemnymi przy Al. [...] w K. zostało zakończone decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. ustalającą warunki zabudowy dla wymienionej inwestycji. Z uwagi jednak na wejście w życie uchwały Rady Miasta K. nr [...] podjętej w dniu [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie Alei [...] w K. w myśl art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wszczął postępowanie w sprawie wygaszenia wymienionej decyzji. Nastąpiło to decyzją z dnia [...] r., stwierdzającą wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. Wskutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło wymienioną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na fakt wniesienia przez Spółkę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Miejskiej w K. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz możliwość zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżącej Spółki wnosząc i wywodząc jak w skardze, podtrzymał wszystkie sformułowane tam tezy. Dodatkowo złożył pismo z dnia 12 lutego 2013 r., w którym zwrócił uwagę na treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, zezwalającego, w jego ocenie, na rozpatrywanie przewlekłości organu nawet jeśli opóźniona decyzja organu została wydana jeszcze przed wniesieniem skargi. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, bądź o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W jego ocenie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zezwala na merytoryczne rozpoznawanie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga wniesiona przez "A" Spółka z o.o. w W. nie mogła zostać uwzględniona. Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn . Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Literalne brzmienie przepisu sugeruje, że możliwość uwzględnienia przez sąd skargi na przewlekłość bądź bezczynność organu ograniczona jest do przypadków, w których stan bezczynności lub przewlekłości postępowania trwa nadal w dacie wyrokowania. Tylko bowiem wówczas możliwym jest wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu bądź dokonania czynności. Ostatnio w orzecznictwie sądów administracyjnych wytworzyła się także inna, oparta na wykładni celowościowej, korzystniejsza dla strony skarżącej linia interpretacyjna, stosownie do której wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, jednak przed dniem orzekania przez sąd, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania. Wprawdzie bowiem wówczas nie można już zobowiązać organu do wydania aktu bądź dokonania czynności jednak uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 cytowanej ustawy jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny – zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12. Nawet jednak ten pogląd, dopuszczający możliwość uwzględnienia skargi nie tylko w sytuacjach gdy w dacie orzekania stan przewlekłości bądź bezczynności dalej istnieje lecz również w sytuacjach gdy po wniesieniu skargi stan ten przestał istnieć, nie zezwala na to by badać stan bezczynności bądź przewlekłości postępowania, który to stan przestał istnieć jeszcze przed wniesieniem przez stronę skargi. Jeśli bowiem już przed wniesieniem skargi organ wydał akt, do wydania którego był zobligowany, to w takiej sytuacji skarga jako nieuzasadniona musi zostać oddalona. Już w dacie jej wniesienia przedmiot skargi (bezczynność bądź przewlekłość) bowiem nie istniał. W konsekwencji powyższych rozważań skarga "A" Spółka z o.o. w W. musiała zostać oddalona. Jak bowiem wynika z przedłożonych Sądowi akt sprawy organ pierwszej instancji wniosek złożony w dniu 20 marca 2007 r. rozpatrzył wydając w dniu [...] r. decyzję nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla budynku mieszkalno- biurowo–handlowo-usługowego o wysokości ok. 81m tj. o 25 kondygnacjach nadziemnych wraz z parkingami podziemnymi przy Al. [...] w K.. Nastąpiło to więc na długo (ok. półtora roku) przed datą wniesienia przez Spółkę skargi. Okoliczność ta jest zresztą bezsporna, potwierdzona zarówno przez skarżącą Spółkę jak również przez organ. To natomiast, że wobec zmiany stanu prawnego – tj. wejścia w życie uchwały Rady Miasta K. nr [...] podjętej w dniu [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie Alei [...] w K. organ – Prezydent Miasta K. w myśl art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wszczął postępowanie w sprawie wygaszenia wymienionej decyzji, w związku z odmienną regulacją zawartą w wymienionym planie niż ustala to przedmiotowa decyzja i ostatecznie wydanie decyzji z dnia [...] r., stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] nie może wpłynąć na zmianę stanowiska w sprawie i nie ma w tym zakresie znaczenia. Stan ten, zaistniały już po załatwieniu wniosku skarżącej Spółki z dnia 20 marca 2007r., nie podlega bowiem kontroli w ramach postępowania w przedmiocie bezczynności organu bądź przewlekłości prowadzonego przezeń postępowania. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o podstępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.