II SAB/Gl 64/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta K. w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. "M" Sp. z o.o. w W., zastępowana przez radcę prawnego A. R., pismem z dnia 16 października 2012 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta K. postępowania znak: [...], w sprawie z jej wniosku z dnia 31 sierpnia 2006 r. o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości położonej w K. przy Al. [...]. We wskazanym w skardze wniosku z 31 sierpnia 2006 r. "M" Sp. z o.o. w W. wystąpiła do Prezydenta Miasta w K. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy XVI kondygnacyjnego wielofunkcyjnego budynku wraz z parkingami podziemnymi na działkach nr 1 oraz 2 przy Al. [...] w K. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie z powołaniem się na art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – aktualnie j.t. Dz. U. z 2012 r. , poz. 647 – dalej u.p.z.p.). W uzasadnieniu podał, że postępowanie w tej sprawie należało zawiesić, bowiem Rada Miasta K. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren przewidzianej do zainwestowania nieruchomości. Inwestor pismem z dnia 12 lutego 2007 r. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania. Następnie "M" Sp. z o.o. złożyła w dniu 20 marca 2007 r. drugi wniosek o ustalenie warunków zabudowy przedmiotowej nieruchomości tym razem dla budowy obiektu o innych gabarytach (81 m tj. o 25 kondygnacjach nadziemnych). Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. podjął postępowanie w sprawie wskazując na upływ terminu wskazanego w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Niedługo po podjęciu postępowania, bowiem w dniu 30 października 2007 r. organ ten ponownie jednak zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie – tym razem z uwagi na konieczności rozstrzygnięcia przez Urząd Lotnictwa Cywilnego w W. zagadnienia wstępnego dotyczącego uzgodnienia wysokości projektowanego budynku. Po upływie kolejnych 6 miesięcy na żądanie wnioskodawcy Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...]r. podjął ponownie postępowanie w sprawie. W dniu 7 sierpnia 2008 r. "M" Sp. z o.o. wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zarzucając organowi I instancji pozostawanie w stanie bezczynności. Zażalenie to SKO w K. uznało za uzasadnione i postanowieniem z dnia [...] r. wyznaczyło Prezydentowi Miasta K. termin do załatwienia sprawy. W następstwie tego Prezydent Miasta K. wydała decyzję z dnia [...] r. , nr [...], którą odmówił ustalenia żądanych warunków zabudowy. Orzeczenie to nie utrzymało się w obrocie prawnym, bowiem po rozpatrzeniu odwołania Spółki "M" uchylone zostało decyzją SKO w K. z dnia [...]r., Nr [...], a sprawa zostałam przekazana Prezydentowi Miasta K. do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ ten pismem z dnia 28 maja 2009 r. wezwał wnioskodawcę do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamierzonego przedsięwzięcia w terminie 7 dni. W tym stanie rzeczy Spółka "M" wniosła o zawieszenie postępowania do czasu wydania ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z tym postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. zawiesił postępowanie w sprawie. Pismem z dnia 22 października 2010 r. Spółka wniosła o podjęcie tego postępowania dołączając do tego wniosku decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...]r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Po interwencjach ze strony wnioskodawcy postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało podjęte przez Prezydenta Miasta K. jednak dopiero postanowieniem z dnia [...]r. Pomimo podjęcia postępowania organ I instancji nie wydał w sprawie z wniosku z dnia 31 sierpnia 2006 r. żadnego rozstrzygnięcia przez okres 1,5 roku. Decyzją wydana dopiero w dniu [...]r. organ ten umorzył postępowanie w sprawie nr [...]. Uzasadniając to orzeczenie organ I instancji wskazał, że teren wskazany we wniosku został objęty uchwałą Rady Miasta K. Nr [...]z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie Alei [...] w K., która weszła w życie w dniu [...]r. Od decyzji tej "M" Sp. z o.o. w W. wniosła odwołanie do SKO w K. Po rozpatrzeniu tego odwołania organ ten decyzją z dnia [...]r., Nr SKO[...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na decyzję tę Spółka wniosła następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarga ta zawisła przed tym Sądem pod sygnaturą SA/Gl 1288/12 i oczekuje na rozpatrzenie. W skardze "M" Sp. z o.o. domagała się stwierdzenia przewlekłego prowadzenia przez Prezydenta Miasta K. przedmiotowego postępowania wraz z orzeczeniem, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Spółka domagała się zobowiązania organu do wydania decyzji zgodnej z jej wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2006 r. w terminie zakreślonym przez Sąd, a także zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 dalej zwanej p.p.s.a.) upatruje ona w niezastosowaniu w sprawie przepisowo art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 i § 2 tej ustawy w związku z ich niezastosowaniem i prowadzeniem w sposób przewlekły postępowania, a także niezawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienie sprawy w terminie. Skarżąca Spółka wskazała ponadto na prowadzenie postępowania w opisanej sprawie z naruszeniem wskazanej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz z naruszenie wynikającej z art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania. W uzasadnieniu Spółka "M" opisała szczegółowo przebieg postępowania toczącego się przed Prezydentem Miasta K. Podniosła, że mimo wniesionego przez nią zażalenia na niezałatwienie w terminie jej wniosku o ustalenie warunków zabudowy Prezydent Miasta K. nie wprowadził żadnych zmian do swojego postępowania i po uchyleniu przez SKO jego decyzji z dnia [...]r., nr [...], dalej postępował w sposób dotychczasowy rażąco naruszając przepisy k.p.a. Wskazała, ze podkreślenia wymaga, iż po podjęciu postępowania w tej sprawie postanowieniem z dnia [...]r. organ zwlekał aż 1,5 roku z wydaniem decyzji, którą w dodatku umorzył to postępowanie. W podsumowaniu skargi strona skarżąca wskazała, że od złożenia wniosku do wydania decyzji o umorzeniu postępowania minęło aż 6 lat. Powyższe dowodzi, że Prezydent Miasta K. w sposób niewątpliwy naruszył zasady postępowania administracyjnego wskazane w art. 8 i art. 12 k.p.a. Spółka wskazała jednocześnie, że pismem z dnia 27 lutego 2012 r. wniosła do SKO w K. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...]r. SKO w K. stwierdziło zaś, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Do uzasadnienia tego postanowieniu wkradła się jednak nieścisłość dotycząca nieskorzystania przez Spółkę z możliwości wniesienia zażalenia na bezczynność, bowiem takie zażalenie zostało wniesione pismem z dnia 7 sierpnia 2007 r. W odpowiedzi na skargę działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Kierownik Referatu Lokalizacji Wydziału Budownictwa Urzędu Miasta K. wskazał, że Prezydent Miasta K. zajął swoje stanowisko w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania w piśmie przekazanym SKO w K. z dnia [...]r. Poinformował w nim, że teren planowanej inwestycji znajduje się w strefie dominacji przestrzeni publicznej o charakterze metropolitarnym i ogólnomiejskim, dla którego komitet powołany do przebudowy centrum miasta sporządził projekt przebudowy. Organ przyznał jednocześnie, że sposób prowadzenia przez niego postępowania doprowadził do niedotrzymania terminów załatwienia sprawy. Sytuacja taka nie może być jednak uznana za pozostawanie organu w bezczynności. Przedstawiciel Spółki brał bowiem udział w wielu spotkaniach władz miasta z autorami projektu planu miejscowego oraz otrzymywał korespondencję w tej sprawie. Ponadto na przebieg postępowania wpływ miała także konieczność uzupełniania wniosku, a także kilkakrotne jego zawieszanie zarówno z urzędu, jak i na wniosek inwestora. Dodatkowo organ poinformował o treści postanowienia SKO z dnia [...]r. stwierdzającym prowadzenie przedmiotowego postępowania z naruszeniem przepisów k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozważyć należało dopuszczalność skargi wniesionej na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta K. postępowania wszczętego z wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...]r. W związku z tym przyjdzie stwierdzić, że skarga "M" Sp. z o.o. z siedzibą w W. objęta została hipotezą art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy. Tak więc zaskarżenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W ocenie Sądu strona skarżąca wywiązała się także z wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a. obowiązku bowiem przed wniesieniem skargi pismem z dnia 7 sierpnia 2008 r. skierowanym do SKO w K. wniosła zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta K. Skarżąca wskazała także, że kolejnym pismem z dnia 27 lutego 2012 r. wniosła do SKO w K. także zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na niezałatwienie sprawy w terminie. Wprawdzie treść uzasadnienia postanowienia SKO w K. wydanego w dniu [...]r. budzić może wątpliwości czy zażalenie to dotyczyło postępowania wszczętego z wniosku skarżącej z dnia [...]r. czy też wyłącznie toczącego się równolegle postępowania wszczętego z dnia [...]r. Z rubrum tego postanowienia nie wynika jednak czy rozstrzygnięcie to dotyczyło sprawy opatrzonej znakiem: [...], czy też również [...]. Wątpliwości tych nie rozwiewa także sentencja tego postanowienia, w której SKO stwierdziło, iż przedmiotowe postępowanie prowadzone było z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego". Mając na uwadze stanowisko skarżącego, a także treść udzielonej odpowiedzi na skargę stwierdzić należy, że w sprawie spełniony został także wymóg przewidziany w art. 52 § 1 p.p.s.a. Okoliczność, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna nie oznacza jednak, iż zasługiwała ona na uwzględnienie. Wskazać bowiem trzeba, że przed wniesieniem skargi, a nawet przed wydaniem przez SKO postanowienia z dnia [...]r. organ I instancji wydał w dniu [...]r. decyzję umarzającą postępowanie w sprawie [...], a wobec utrzymania w mocy tego orzeczenia decyzją SKO w K. z dnia [...] r., Nr [...], uzyskała ona walor ostateczności. Tymczasem stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Literalne brzmienie powolnego przepisu dowodzi, że możliwość uwzględnienia przez sąd skargi na przewlekłość bądź bezczynność organu ograniczona jest do przypadków, w których stan bezczynności lub przewlekłości postępowania trwa w dacie wyrokowania. Tylko bowiem wówczas możliwe jest wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności czy też stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W ostatnim czasie w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowana została także inna korzystniejsza dla strony skarżącej interpretacja przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., którą oparto na wykładni celowościowej. Zgodnie z tym stanowiskiem wydanie przez organ aktu lub dokonanie czynności po wniesieniu skargi, a przed dniem orzekania przez sąd w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania skutkującego jego umorzeniem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a ( por. m.in. powołane w piśmie procesowym strony skarżącej . postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12). Pogląd ten opiera się na stwierdzeniu, że wprawdzie wydanie przez organ żądanego orzeczenia po wniesieniu skargi powoduje bezprzedmiotowość postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania takiego orzeczenia to jednak uwzględnienie skargi, o jakim mowa w art. 149 p.p.s.a., obejmuje także stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Sąd powinien zatem wypowiedzieć się merytorycznie w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Skarga tego rodzaju ma bowiem służyć ochronie obywatela przed opieszałością władzy (por. materiał opracowany w Biurze Orzecznictwa NSA na konferencję sędziów w Kielcach w dniach 14-16 maja 2012 r. s. 15 ). Stanowisko dopuszczające możliwość uwzględnienia skargi w sytuacjach gdy po jej wniesieniu stan bezczynności czy przewlekłości przestał istnieć, nie oznacza jednak, że sąd może uwzględnić także skargę na bezczynność czy przewlekłość postępowania w przypadkach, gdy przed wniesieniem skargi stan taki przestał istnieć. Jeżeli bowiem przed wniesieniem skargi organ wydał akt lub interpretację bądź dokonał czynności czy też stwierdził albo uznał uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa, to po ustaleniu tej okoliczności faktycznej sąd winien skargę taką jako nieuzasadnioną oddalić, gdyż przed wniesieniem skargi bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania już miała miejsca. W konsekwencji powyższych rozważań stwierdzić trzeba, że skoro przed wniesieniem przez "M" Sp. z o.o. skargi na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta K, sprawy z jej wniosku z dnia 31 sierpnia 2006 r. w obrocie prawnym znajdowała się już ostateczna decyzja kończąca postępowanie administracyjne w tej sprawie, to skarga ta musiała zostać oddalona. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.