II SA/Rz 1186/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego R. M. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. II SA/Rz 1186/12 Uzasadnienie Przedmiotem skargi R. M. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 3, art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm, dalej jako p.b.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy oraz decyzji wynika, że R. M. w dniu 6 września 2012 złożył do Starostwa Powiatowego [...] zgłoszenie w sprawie wykonania biologicznej oczyszczalni ścieków o przepustowości do 4,5 m3 na dobę oraz dwóch studni chłonnych na działce nr 17/2 w miejscowości N. Pismem z dnia 19 września 2012 r. w/w sprecyzował swój wniosek określając, że zgłoszenie dotyczy biologicznej oczyszczalni ścieków dla potrzeb budynku pensjonatu - 20 miejsc noclegowych. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., [...] Starosta wniósł sprzeciw do zgłoszenia dotyczącego wykonania biologicznej oczyszczalni ścieków o przepustowości do 4,5 m3 na dobę oraz dwóch studni chłonnych na działce nr 17/2 w miejscowości N. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 i art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. budowa indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę wymaga zgłoszenia. Starosta naprowadził, że w prawie budowlanym oczyszczalnia ścieków nie została zdefiniowana, zaś w języku potocznym wyraz "dom" oznacza budynek mieszkalny. W ocenie organu jako przydomową oczyszczalnię ścieków należy rozumieć znajdującą się w pobliżu indywidualnego domu przeznaczonego do zamieszkania osób. Natomiast z przedłożonych dokumentów wynika, że przedmiotowa oczyszczalnia ma służyć do obsługi budynku pensjonatu. Dlatego też zgłoszenie organowi wykonania oczyszczalni ścieków dla potrzeb pensjonatu wymaga nie zgłoszenia, ale pozwolenia na budowę. W odwołaniu R. M. nie zgodził się ze stanowiskiem organu w zakresie rozumienia pojęcia przydomowej oczyszczalni ścieków. Podniósł, że postawa organu jest nieuzasadniona, "daleko idąca, a nadinterpretacja w/w pojęcia może wydłużyć czas załatwienia formalności i znacznie zwiększyć koszty wybudowania oczyszczalni". Wskazał, że według języka polskiego pensjonat to "dom mieszkalny". Nadto zarzucił organowi niewłaściwe stosowanie prawa - nie uwzględniające Dyrektywy Rady z dnia 21 maja 1991 r. dotyczących oczyszczalni ścieków komunalnych (91/271/EWG). Podał, że w tej dyrektywie nie istnieje pojęcie przydomowej oczyszczalni, tylko pojedynczy system lub indywidualny system bez rozdziału własności ścieków, urządzeń, czy działki. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i przychylił się do stanowiska Starosty. W uzasadnieniu powołał się na stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 2 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1033/09, zgodnie z którym warunkiem uznania za indywidualną przydomową oczyszczalnię ścieków, jest nie tylko określona w art. 29 ust. 1 pkt 3 p.b. maksymalna wydajność (do 7,50 m3 na dobę), ale i jej charakter określony jako "przydomowy" tj. znajdujący się w pobliżu indywidualnego domu (miejsca) przeznaczonego do zamieszkiwania osób. W szczególności Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa oczyszczalnia nie spełnia wszystkich wymogów ustalonych w art. 29 ust. 1 pkt 3 p.b., gdyż mimo spełnienia warunku w zakresie wydajności oczyszczalni (max 4,5 m3 na dobę), nie został spełniony warunek dotyczący jej "przydomowego" charakteru. W ocenie organu odwoławczego pensjonat jest budynkiem przeznaczonym do okresowego pobytu ludzi, zaliczonym do budynków zamieszkania zbiorowego. W związku z tym nie ma on charakteru indywidualnego domu przeznaczonego do zamieszkania osób, a jedynie do takiej kategorii obiektów ustawodawca przewidział uproszczenie wymogów formalnych w zakresie budowy oczyszczalni służących tym obiektom. Dlatego brak było podstaw do przyjęcia zgłoszenia zamiaru wykonania spornej oczyszczalni na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 p.b., gdyż byłoby to sprzeczne z treścią tego przepisu. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał za chybioną argumentacją odwołania dotyczącą niewłaściwej interpretacji w/w przepisu. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia zapisów Dyrektywy Rady dotyczących oczyszczalni ścieków komunalnych wyjaśnił, że w/w Dyrektywa nie ma bezpośredniego zastosowania w przedmiotowej sprawie. Natomiast kwestie dotyczące indywidualnych oczyszczalni ścieków unormowane są w sposób wyczerpujący przez normy prawa krajowego, które uwzględniają również regulacje prawa wspólnotowego, w tym postanowień dyrektyw unijnych. W skardze R. M. wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto wniósł o wyrażenie oceny prawnej, zgodnie z którą obowiązkiem organów architektoniczno-budowanych będzie na tle rozpatrywanej sprawy milczenie, wynikające z wyłączenia przedmiotu sprawy spod regulacji zobowiązujących inwestora do uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1 przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a., polegające na nieuprawnionej zmianie przedmiotu postępowania odwoławczego względem przedmiotu postępowania I instancji, 2) przepisu prawa materialnego w postaci art. 29 ust. 1 pkt 3 p.b., polegające na błędnej jego wykładni i przyjęciu, że oczyszczalnia ścieków mieszcząca się przy obiekcie mieszkalnym, jakim jest pensjonat, nie jest przydomową oczyszczalnią ścieków, tzn. oczyszczalnią obsługującą miejsce lub dom mieszkalny. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ władczo wypowiedział się tylko co do jednej trzeciej przedmiotu postępowania odwoławczego tzn. tylko co do sprzeciwu w zakresie oczyszczalni ścieków i rozpatrzył sprawę o odmiennym przedmiocie aniżeli sprawa, która załatwiona została decyzją organu I instancji oraz sprawa stanowiąca przedmiot odwołania strony. W ocenie skarżącego bezprawna zmiana (zawężenie) przedmiotu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dalszej części uzasadnienia skarżący podniósł, że pensjonat spełnia wszystkie warunki stawiane budynkom mieszkalnym, (tzn. budynkom, które stanowią dom), a także został spełniony wymóg posiadania statusu indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków. Skarżący naprowadził, że przedmiotowy pensjonat jest domem, gdyż jego funkcje obejmują zaspokojenie potrzeb mieszkalnych osób (gwarantuje schronienie) korzystających z usług rekreacyjnych, przez czas określony w umowie zawartej z przedsiębiorcą. Co więcej, zamieszkiwanie w pensjonacie wymaga spełnienia obowiązku zameldowania turysty, właśnie w związku z zamieszkiwaniem w określonej miejscowości turystycznej przez minimalny czas wymagany przez prawo. Ponadto, jeśli oczyszczalnia ma obsługiwać tylko jeden dom (pensjonat) jest przez to oczyszczalnią indywidualną. Skarżący zauważył, że nie ma żadnej różnicy pomiędzy jedną rodziną wielodzietną (złożoną z kilkunastu osób zajmujących np. 20 pomieszczeń), a kilkunastoma turystami, zamieszkującymi pomieszczenia w pensjonacie. Emisja ścieków do oczyszczalni jest taka sama i pochodzi z pojedynczego, indywidualnego źródła (domu, miejsca mieszkalnego). Nie można tracić z pola widzenia, że skarżący jako przedsiębiorca na podstawie wpisu do Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej - prowadzi przy pomocy w/w pensjonatu usługi polegające na udostępnieniu osobom zainteresowanym "miejsc zakwaterowania", a zatem miejsc mieszkalnych. Również pensjonat został w CEIDG opisany jako miejsce zakwaterowania osób, a zaświadczenie Ministra Gospodarki o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej ma wiążący walor dla innych organów administracji publicznej, w tym organów architektoniczno-budowlanych, co na tle badanej sprawy pominięto. Skrżący zwrócił uwagę na rolę wykładni funkcjonalnej art. 29 ust. 1 pkt 3 p.b. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i odniósł się do zarzutu skargi o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego stwierdzając, że różnice w zakresie przedmiotu postępowania objętego sprzeciwem i skarżoną decyzją są pozorne. Przydomowa oczyszczalnia ścieków jest bowiem zespołem urządzeń do neutralizacji ścieków. Proces oczyszczania odbywa sie w dwóch etapach, a w skład przydomowej oczyszczalni ścieków wchodzą urządzenia należące do obsługi obydwu. Wobec tego zbędnym było wskazywanie zarówno w zgłoszeniu budowy jak i decyzji organu I instancji obok oczyszczalni ścieków również studni chłonnych, które zawierają się w pojęciu "oczyszczalnia". Natomiast odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia prawa materialnego art. 29 ust. 1 pkt 3 p.b. - Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte w tym zakresie w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy z powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna z powodu, który m.in. został w niej podniesiony. Zanim jednak Sąd przejdzie do rozważań związanych z istotą sprawy, najpierw należało wskazać, że w dniu poprzedzającym rozprawę o godz. 1445 wpłynął wniosek o jej odwołanie. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej ale związanej z niniejszą, złożone zostało zażalenie na postanowienie odmawiające uwzględnienia wniosku o wymierzenie organowi grzywny z tytułu nadesłania odpowiedzi na skargę. Według autora wniosku wyrokowanie pomimo braku prawomocnego postanowienia stwierdzajacego kompletność odpwoeidzi na skargę jest niedopuszczalne. Wniosek ten został przez Sąd oddalony. Pomijając fakt czy technicznie możliwe byłoby skuteczne odwołanie rozprawy, w ocenie Sądu, nawet gdyby organ rzeczywiście nie złożył odpowiedzi na skargę nie byłoby to przeszkodą w rozpoznaniu skargi przez Sąd. Organ złożył odpowiedź na skargę, w której w zakresie merytorycznuych podstaw decyzji odwołał się do argumentacji w niej zawartej. W żadnym razie też rozpoznanie niniejszej sprawy nie jest uzależnione od rozpoznania zażalenia w sprawie o nałożenie na organ grzywny. Przechodząc do meritum sprawy w pierwszej kolejności należało rozważyć zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania. W istocie analiza treści zaskarżonej decyzji i porównanie jej z treścią wniosku i decyzji organu I instancji – zwłaszcza co do określenia jej przedmiotu, może stwarzać wrażenie, że Wojewoda rozstrzygnął sprawę w węższym zakresie. Jednakże organ I instancji nie sformułował odrębnych podstaw wniesienia sprzeciwu w odniesieniu do studni chłonnych, do których mają być odprowadzone ścieki. W tej sytuacji, skoro organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości to w ocenie Sądu fakt pominięcia w opisie przedmiotu objętego sprzeciwem organu w decyzji Wojewody studni chłonnych jest uchybieniem, które nie może być uznane za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe mogło wynikać z całościowego potraktowania inwestycji, której zamiar realizacji został zgłoszony przez inwestora – i co do której został zgłoszony sprzeciw. Również z uwagi na fakt, że w odwołaniu nie podnoszono żadnych odrębnych zarzutów w odniesieniu do studni chłonnych, w sytuacji gdy utrzymano w mocy zaskarzoną decyzję w całości, stwierdzić trzeba, że uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że jest on zasadny. Bezsporne jest bowiem, że ustawa Prawo budowlane nie defginiuje pojęć takich jak "dom", "przydomowy" i "indywidualny". Przepis art. 29 ust. 1 pkt 3 P.b. stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę. Taka budowa podlega jednak zgłoszeniu stosownie do art. 30 P.b. Z akt sprawy wynika, że wydajność planowanej oczyszczalni ścieków mieści się w w/w zakresie. Istotą sporu jest wykładnia przepisu art. 29 ust. 1 pkt 3 P.b. W ocenie Sądu wykładnia językowo – logiczna pozwala na odkodowanie znaczenia tej normy prawnej. Taka wykładnia polega na dokonywaniu interpretacji przepisów prawnych przy wykorzystaniu reguł semantycznych i stylistyczych języka naturalnego i prawnego, przy zastosowaniu reguł poprawnego myślenia i logiki prawniczej. W przytaczanym przez Wojewodę wyroku z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1033/09 Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się w kwestii wykładni do stanowiska doktryny (T. Stawecki, P. Winczorek. Wstęp do prawoznawstwa. Wyd. 3, Warszawa 2002, str. 162, 167), zgodnie z którym zwrotom języka prawnego nie należy, bez wyraźnego powodu, nadawać innego znaczenia niż to, które owe zwroty mają na tle języka naturalnego. Zgodnie zaś z opisami zawartymi w Słowniku języka polskiego pod red. Mieczysława Szymczaka (PWN Warszawa 1979) pensjonat to dom mieszkalny najczęściej położyny w miejscowościach wypoczynkowych lub uzdrowiskach, którego właściciel wynajmuje pokoje zapewniając zazwyczaj całodzienne wyżywienie. Według tego słownika "indywidualny" to: 1) właściwy tylko danej jednostce, osobisty, jednostkowy, osobniczy, odrębny; 2) oddzielny, osobny, pojedynczy, niezespołowy. Wspomnieć trzeba, że jakiejkolwiek wskazówki dla wykładni przepisu art. 29 ust. 1 pkt 3 P.b. nie zawiera również uzasadnienie projektu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (zob. strony internetowe Sejmu – www. Sejm.gov.pl i Senatu – www.Senat.gov.pl). Skoro więc pojęcia w/w nie zostały zdefiniowane w ustawie, to podzielając wyżej przedstawione poglądy judykatury i doktryny należy je rozumieć tak jak w języku naturalnym, potocznym. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej znaczenia pojęć "dom" i "indywidualny" oraz fakt bezsporny dotyczący wydajności planowanej oczyszczalni tj. do 4,50 m3 na dobę, w ocenie Sądu brak było podstaw do wniesienia sprzeciwu na wskazywanych przez organy podstawach. Dodatkowymi argumentami za taką wykładnią art. 29 ust. 1 pkt 3 P.b. są przykłady – pierwszy przytaczany przez skarżącego, dotyczący dużego domu jednorodzinnego, w którym zamieszkuje rodzina wielodzietna złożona z kilkunastu osób zajmująca 20 pomieszczeń, czy kolejny – dotyczący dużego domu jednorodzinnego, którego liczne pomieszczenia właściel wynajmuje np. kilkunastu studentom a oprócz tego zamieszkuje tam rodzina właściciela. Rację ma skarżący, że istotny jest tu raczej rodzaj ścieków, który planowana oczyszczalnia ma obsługiwać, stąd zdaniem Sądu budowa oczyszczalni ścieków o wydajności do 4,50 m3 na dobę wyłącznie dla potrzeb obsługi domu mieszkalnego (miejsca do mieszkania), jakim jest pensjonat wymaga jedynie zgłoszenia a nie pozwolenia na budowę. Brak jakichkolwiek podstaw, aby dla wykładni przepisów ustawy – art. 29 ust. 1 pkt 3 P.b. odwoływać się do pojęcia "budynek zamieszkania zbiorowego" i użytego w § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), bo nawet to zaliczenie nie przekreśla potocznego znaczenia pojęcia pensjonat. Zgodnie z treścią przepisu ustawy to oczyszczalnia ma mieć charakter indywidualny, a więc obsługiwać powinna jednostkowy budynek odpowiadający pojęciu "dom", bo wtedy można ją nazwać przydomową. Warto nadmienić, że powołany prze Wojewodę wyrok NSA został wydany w zupełnie innym stanie faktycznym, przy innym charakterze budynków, które miałą obsługiwac "przydomowa" oczyszczalnia. W świetle powyższego w ocenie Sądu organy naruszyły przepis prawa materialnego – art. 29 ust. 1 pkt 3 P.b. w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. w sposób, który niewątpliwie miał istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjęły bowiem, że dla oczyszczalni ścieków o wydajności do 4,50 m3, która ma być wybudowana dla potrzeb obsługi pensjonatu, który jest domem mieszkalnym nie wystarcza zgłoszenie zamiaru wykonania robót i wydały decyzję o wniesieniu sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. Powyższe dawało podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Sąd na rozprawie oddalił wnioski dowodowe skarżącego zawarte w piśmie procesowym z dnia 30 listopada 2012 r., gdyż nie miały one żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej konkretnej sprawy. Istotą jej była bowiem prawidłowa wykładnia przepisu ustawy. W pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika stosowne do § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. Zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organy będą związane przedstawioną wykładnią.