II GSK 1339/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Agata Próchniewska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2267/12 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej usług telekomunikacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od [...] na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2267/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie komunikatu (treści komunikatu) Prezesa UKE z dnia 12 czerwca 2012 r. "Stanowisko w zakresie rozpoczęcia procesu TTM dla usługi hurtowej SLA dla WLR". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 134 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanym dalej "k.p.a." Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: W treści komunikatu z dnia 12 czerwca 2012 r., zamieszczonego na stronie internetowej Urzędu Komunikacji Elektronicznej, zatytułowanego "Stanowisko w zakresie rozpoczęcia procesu TTM dla usługi hurtowej SLA dla WLR", zwanego dalej "Komunikatem", Prezes UKE wskazał, że w jego ocenie, ramowe warunki dostarczania usługi WLR przez Telekomunikację Polską, już zawarte w Ofercie ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci TP, dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych, zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] września 2010 r., (zwanej dalej "Ofertą SOR"), są odpowiednie dla zapewnienia satysfakcjonującego poziomu jakości tej usługi. Zatem, w opinii Prezesa UKE, planowana przez TP modyfikacja oferty detalicznej nie wymaga wprowadzenia do oferty ramowej jej odpowiednika na poziomie dostarczania usługi hurtowej. Prezes UKE wskazał, że tym samym postanowił nie rozpoczynać procesu TTM (Time – to – Market) w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 26 czerwca 2012 r. [...], dalej zwana [...] wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, o którym mowa w Komunikacie. W tym samym piśmie, uznając, że w Komunikacie została zawarta decyzja, wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jej ocenie decyzja w formie Komunikatu ma cechy decyzji administracyjnej, która powinna podlegać kontroli, w tym kontroli sądowej, i wobec tego wniosła o uchylenie tej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy w postaci wydania przez Prezesa UKE decyzji ostatecznej zgodnie z przesłankami zatwierdzenia oferty ramowej wynikającymi z art. 43 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), zwanej dalej "Pt". Postanowieniem z dnia z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Prezes UKE odmówił [...] dopuszczenia do udziału w postępowaniu, o którym mowa w ww. Komunikacie. Następnie zaskarżonym postanowieniem z dnia z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Prezes UKE stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdzając niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes przywołał treść art. 134 k.p.a. oraz wskazał, że do katalogu podstawowych przyczyn niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej zalicza się m.in. nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, np. ze względu na to, że czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną. Wskazał, że czynność organu w postaci Komunikatu/stanowiska ogłoszonego publicznie na stronie internetowej Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie rozpoczęcia procesu TTM dla usługi hurtowej SLA dla usługi WLR, nie mogła mieć i nie miała charakteru decyzji administracyjnej. Wyjaśnił na czym polega proces TTM podkreślając, że dopiero na skutek określonych czynności podejmowanych przez Prezesa UKE może zostać wszczęte postępowanie w sprawie zatwierdzenia albo zmiany i zatwierdzenia oferty ramowej. Stwierdził, że stanowisko Prezesa UKE wyrażone w formie komunikatu jest czynnością materialno-techniczną, jest czynnością faktyczną, co uzasadnia stwierdzenie niedopuszczalności złożonego wniosku. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2267/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na ww. postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2012 r. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (w tym przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Odwołanie jest niedopuszczalne między innymi z przyczyn przedmiotowych jak np. w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia środka zaskarżenia w toku instancji. Ma to miejsce także wtedy gdy odwołanie zostało złożone nie od decyzji, ale od czynności materialno-technicznej czy też projektu decyzji. Sąd I instancji przypomniał, że w rozpoznawanej sprawie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła skarżąca od Komunikatu Prezesa UKE. Organ w tej formie, zamieszczonym na stronie internetowej poinformował wszystkich użytkowników rynku telekomunikacyjnego o procesie TTM. Zdaniem WSA stanowisko organu, że Komunikat nie stanowił decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. jest prawidłowe. Informacja ta nie kształtowała bowiem praw i obowiązków TP ani żadnego innego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, nie posiadała żadnego ze składników decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., niezasadne jest zatem, w ocenie Sądu, stwierdzenie skarżącej, że komunikat zawierał rozstrzygnięcie. W tym kontekście WSA stwierdził, że sama skarżąca podnosząc ten zarzut nie wskazała, co uważa za rozstrzygnięcie organu podnosząc ogólnie, że Komunikat ukształtował prawa i obowiązki TP i innych przedsiębiorców przez co konkurenci TP nie mogą zbudować konkurencyjnej oferty detalicznej wobec oferty detalicznej TP. Według Sądu I instancji zaskarżenie czynności materialno-technicznej zobowiązywało organ odwoławczy do stwierdzenia niedopuszczalności złożonego środka zaskarżenia. Prezes UKE jako organ odwoławczy, stosownie do treści art. 134 k.p.a. miał obowiązek ustalenia czy odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Ustalenie zatem, iż złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od Komunikatu, tj. czynności materialno-technicznej, w stosunku do której przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, o jego niedopuszczalności, co też organ uczynił. W ocenie WSA zarzut naruszenia przez zaskarżone postanowienie jednej z naczelnej zasad postępowania administracyjnego tj. zasady dwuinstancyjności postępowania nie znajduje uzasadnienia, gdyż dwuinstancyjność, w tym prawo do zaskarżenia należy odnieść jedynie do aktów prawa administracyjnego będących prawną formą administracji publicznej tj. jednostronnych, władczych oświadczeń woli organu administracji publicznej rozstrzygających w sposób wiążący o sytuacji indywidualnie określonego podmiotu prawa w konkretnej sprawie, wydane przez ten organ w toku postępowania administracyjnego i na podstawie przepisów proceduralnych prawa administracyjnego. Jak wyjaśniono wyżej, Komunikatowi Prezesa UKE nie można przypisać tych cech. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że postępowanie, które doprowadziło do opublikowania Komunikatu powinno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej, Sąd I instancji stwierdził, iż istnieją inne środki przewidziane w prawie, np. skarga na bezczynność organu, jeżeli strona uważa, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie wydając rozstrzygnięcia, które winna wydać. [...] zaskarżyła powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 43 ust. 1 Pt przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Komunikat nie był decyzją administracyjną, podczas gdy w ustalonym stanie faktycznym, należało przyjąć, że Komunikat stanowi decyzję administracyjną wydaną na podstawie art. 43 ust. 1 Pt; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 2) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a. i art. 104 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Komunikat nie stanowi decyzji administracyjnej, co doprowadziło do ustalenia przez Sąd I instancji, że Prezes UKE zasadnie stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy biorąc pod uwagę treść i skutki Komunikatu, Sąd I instancji powinien był uznać, że stanowi on decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. (i Prezes UKE odmówił zatwierdzenia zmiany Oferty SOR), i w rezultacie, że Prezes UKE w sposób niezasadny stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; 3) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. i art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP przez przyjęcie, że Komunikat nie stanowi decyzji, co pozbawiło Krajową Izbę Gospodarczą Elektroniki i Telekomunikacji prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia Prezesa UKE w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zmiany Oferty SOR, w efekcie czego operatorzy alternatywni nie mogą stworzyć konkurencyjnej do TP oferty detalicznej; 4) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 104 § 1 k.p.a., art. 6 k.p.a i art. 7 Konstytucji RP przez przyjęcie, że Komunikat nie stanowi decyzji administracyjnej lecz czynność materialno - techniczną, co pozbawiło Krajową Izbę Gospodarczą Elektroniki i Telekomunikacji prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia Prezesa UKE w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zmiany Oferty SOR; 5) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak rozważenia przez Sąd I instancji przedmiotu Komunikatu w kontekście treści przepisu art. 43 ust. 1 Pt, co miało kluczowe znaczenie dla przyjętego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji. Argumentację na poparcie zarzutów [...] przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UKE wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 powołanej ustawy, które w niniejszej sprawie nie występują. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej stwierdził, że czynność organu w postaci Komunikatu/stanowiska z dnia 12 czerwca 2012 r. - ogłoszonego publicznie na stronie internetowej Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie rozpoczęcia procesu TTM dla usługi hurtowej SLA dla usługi WLR, nie miała charakteru decyzji administracyjnej. Na wstępie należy wyjaśnić, że k.p.a. nie zawiera legalnej definicji pojęcia decyzji administracyjnej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego orzeczenia z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2689/12, w doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie prezentowano stanowisko, zgodnie z którym o tym czy dany akt administracyjny jest decyzją przesądza nie jego nazwa lecz charakter sprawy oraz treść przepisu na mocy którego został podjęty. Zwraca się również uwagę na to, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu do rozstrzygania sprawy. Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracyjnego o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek, np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98 /ONSA 1999 Nr 1 poz. 3 oraz wyrok NSA z dnia 15 października 1987 r., SA/Wr 730/87 /ONSA 1988 Nr 1 poz. 18. Podnosi się ponadto, że w przypadku gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., SA/Wr 430/84 - OSPiKA 1986 z. 9-10 poz. 176). W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r. II GPS 1/06 wyrażony został pogląd, w myśl którego w przypadku gdy ustawodawca w żaden sposób nie określa sposobu rozstrzygnięcia sprawy należy w każdym przypadku indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy akt ten zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Jak wynika z treści zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia, a czego nie neguje skarga kasacyjna – ww. Komunikat został wydany w ramach tzw. Procesu TTM (Time To Market). Proces TTM ma na celu usprawnienie współpracy pomiędzy TP S.A., Prezesem UKE oraz operatorami alternatywnymi (zwanymi dalej "OA") w procesie przygotowania i wdrażania ofert usług hurtowych przez TP S.A. z uwzględnieniem potrzeb i oczekiwań przedstawicieli rynkowych. Do wzajemnej współpracy pomiędzy wskazanymi powyżej podmiotami proces ten został wprowadzony na mocy Porozumienia z dnia 22 października 2009 r., zawartego pomiędzy TP S.A. a Prezesem UKE (zwanego dalej "Porozumieniem"), a następnie odpowiednie postanowienia dotyczące procesu TTM znalazły się w Części I Ogólnej, Rozdziale 7 Oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci TP S.A., dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych" (zwanej dalej "Ofertą SOR") zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z dnia 29 września 2010 r., następnie zmienioną decyzją Prezesa UKE z dnia 5 kwietnia 2011 r., oraz decyzją Prezesa UKE z dnia 4 października 2011 r. Na proces TTM składają się: - wniosek o uruchomienie procesu TTM składany przez TP do Prezesa UKE (w przypadku, gdy inicjatorem procesu TTM jest TP S.A. lub OA); - stanowisko (podlegające publikacji na stronie internetowej Urzędu Komunikacji Elektronicznej) Prezesa UKE dotyczące regulowanego bądź nieregulowanego charakteru usługi planowanej do wdrożenia przez TP S.A.; - uzgodnienia zespołu roboczego złożonego z przedstawicieli Prezesa UKE, TP S.A. i OA zmierzające do opracowania projektu oferty ramowej oraz - złożenie do Prezesa UKE wniosku o zmianę oferty ramowej. Proces TTM kończy się z chwilą uruchomienia rynkowego usługi hurtowej przez TP S.A., które następuje co do zasady w terminie 90 dni od dnia doręczenia do TP S.A. decyzji zatwierdzającej zmianę/ofertę ramową. Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela stanowiska autora skargi kasacyjnej, że w drodze Komunikatu Prezes UKE ukształtował prawa lub obowiązki TP S.A. lub jakiegoś innego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, gdyż jak to wynika z powyższego, Komunikat został wydany w toku Procesu TTM, który to proces jest zestawem określonych czynności podejmowanych przez Prezesa UKE, TP S.A. i OA, na skutek których dopiero może, ale niekoniecznie musi, zostać wszczęte postępowanie w sprawie zatwierdzenia albo zmiany i zatwierdzenia oferty ramowej tj. postępowanie, o którym mowa w art. 43 Pt. Komunikat Prezesa UKE był informacją w związku z pismem TP S.A. z dnia 23 marca 2012 r. o planowanej modyfikacji nieuregulowanej oferty detalicznej w zakresie usług SLA. W ocenie NSA tego rodzaju informacja nie stanowiła wniosku wszczęcie postępowania administracyjnego. Również odpowiedź Prezesa UKE na to pismo w formie Komunikatu nie stanowiła decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., bowiem nie posiadała żadnego ze składników decyzji, o których mowa w tym przepisie. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że pismem z dnia 22 czerwca 2012 r. TP S.A. poinformowała Prezesa UKE o wycofaniu się z planów rozszerzenia powyższej oferty. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Komunikat nie stanowił decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że decyzja administracyjna może zostać wydana tylko na podstawie przepisu prawnego, zawierającego normy powszechnie obowiązujące (co wynika z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 oraz art. 107 k.p.a.). W rozpoznawanym stanie faktycznym taki przepis prawa materialnego nie występował. W konsekwencji zaskarżenie czynności materialno-technicznej w postaci Komunikatu z dnia [...] czerwca 2012 r. zobowiązywało organ odwoławczy do stwierdzenia niedopuszczalności złożonego środka zaskarżenia na podstawie art. 134 k.p.a. Złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od aktu, który nie był decyzję administracyjną, prawidłowo doprowadził do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność tego wniosku na podstawie art. 134 k.p.a. Nie mogą zatem odnieść zamierzonego skutku zarzuty sformułowane w pkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej. Zarzuty te sprowadzają się bowiem do twierdzenia, że Komunikat był decyzją administracyjną. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, Sąd I instancji nie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji co do kwestii stosowania prawa materialnego w ustalonym stanie faktycznym, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w p.p.s.a.