II SAB/Sz 77/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] M.S., na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 w związku z pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej, a przez to naruszenie przepisów: art. 61 ust 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie skarżący wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępniania informacji publicznej, zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...] (nr [...]). W uzasadnieniu skargi M.S. podał, że wnioskiem z dnia [...] (nr [...]) zwrócił się o udostępnianie informacji publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, tj. akt prowadzonego postępowania [...] w zakresie wydania decyzji i zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia na możliwości pracy wytwórni asfaltu, ul. [...], w godzinach nocnych. Pomimo braku zastrzeżeń dotyczących nieudostępniania informacji wynikającego z wykazu informacji o środowisku nr [...], w dniu [...] Prezydent Miasta odmówił ustnie udostępnienia akt sprawy, co zostało potwierdzone protokółem sporządzonym przez Głównego Specjalistę, zaś pismem [...] z dnia [...] potwierdził odmowę uzasadniając, że akta prowadzonego postępowania nie podlegają udostępnianiu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bez podania art. cytowanej ustawy, ponadto stwierdził, że udostępnianie akt następuje na podstawie K.p.a. tylko w trybie art. 3 tej ustawy. Skarżący zarzucił, że Prezydent Miasta nie wskazał konkretnej normy przypisanej do danego art. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Postępowanie [...] w zakresie wydania decyzji i zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia na możliwości pracy wytwórni asfaltu,, w godzinach nocnych niewątpliwie jest informacją publiczną. Następnie skarżący przytoczył obszerny fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2118/11. Zdaniem skarżącego przy rozumieniu prawa do informacji w sposób przedstawiony w przytoczonym uzasadnieniu i nakładającym się w sprawie obowiązku o udostępnianiu informacji o środowisku, w związku z nałożonym raportem oddziaływania na środowisko, skarga jest konieczna i uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wskazał, że w orzecznictwie i doktrynie dominuje pogląd, iż informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wykładnia ta uwzględnia zasadę "prawa do informacji" zawartą w art. 61 Konstytucji, zgodnie z którą prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, stosowanie w odniesieniu do tej ustawy takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzeniu a nie zawężeniu obowiązku informacyjnego. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W ocenie organu, tymi innymi ustawami, które określają odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych jest ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwana dalej "ustawą"), która powinna mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, z pierwszeństwem przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotem postępowania administracyjnego, do którego akt stara się uzyskać dostęp wnioskodawca, jest bowiem wydanie decyzji zmieniającej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Szczegółowy tryb postępowania przy wydawaniu tego typu decyzji uregulowany jest w ustawie, która przewiduje udział w społeczeństwa w tym postępowaniu. Z przepisów tej ustawy wynika, iż dostęp do niezbędnej dokumentacji sprawy, czyli wniosku o wydanie decyzji wraz z załącznikami, postanowień organu właściwego do wydania decyzji, stanowisk innych organów jest możliwy w miejscu i terminie wyznaczonym przez organ prowadzący sprawę. Innymi słowy to organ prowadzący postępowanie decyduje o tym kiedy i gdzie umożliwić społeczeństwu dostęp do akt postępowania oraz składania przez nie uwag i wniosków, dbając przy tym o to, aby termin ten wynosił 21 dni. Tryb ten uzasadniony jest koniecznością zapewnienia właściwej organizacji pracy organu i skumulowania natężenia pracy organu na rzecz umożliwienia społeczeństwu zapoznania się z akta sprawy, w wyznaczonym przez organ terminie. Nadto organ wskazał, że prawo do udziału w konsultacjach przysługuje "każdemu" (art. 29 ustawy), a więc analogicznie jak przypadku dostępu do informacji publicznej (art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Prawo to nie jest uzależnione od wykazania przez osobę zainteresowaną jej interesu prawnego bądź faktycznego, podobnie jak w przypadku informacji publicznej. Regulacje obu aktów prawnych są więc do siebie podobne i zapewniają "każdemu" dostęp do informacji o sprawach publicznych, w tym przypadku o sprawach dotyczących przedsięwzięć, które mogą oddziaływać na środowisko. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta, na obecnym etapie postępowania, nie podał jeszcze do wiadomości publicznej informacji o możliwości zapoznania się aktami postępowania. Czynność taką planuje dokonać po zapoznaniu się z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowiska, którego obowiązek sporządzenia nałożył na wnioskodawcę. Z pewnością zaś zadość uczyni obowiązkowi z art. 79 ustawy przed wydaniem ewentualnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ wyjaśnił również, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisku powinien dać odpowiedź na pytanie jaki jest obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Na tej podstawie organ ponownie zweryfikuje jaki powinien być krąg stron w przedmiotowym postępowaniu. Nie jest przy tym wykluczone, iż skarżący, który jest właścicielem lokalu mieszkalnego położonego w pobliżu planowanej lokalizacji przedsięwzięcia, dla którego został złożony wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, będzie miał możliwość uczestniczenia w postępowaniu jako strona. Na obecnym etapie postępowania brak jest jednak przesłanek do tego aby uznać skarżącego za stronę w rozumieniu art. 28 K.p.a. Prezydent Miasta podsumowując podał, że z uwagi na szczególne regulacje dotyczące trybu udziału społeczeństwa w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w niniejszej sprawie będzie miał zastosowanie przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który przyznaje pierwszeństwo stosowania ustaw zawierających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W tej sytuacji, dostęp do akt postępowania w sprawie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, może nastąpić w trybie określonym w ustawie, czyli w terminie i miejscu wyznaczonym przez organ, a nie na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przeciwnym razie tryb szczególny opisany w ustawie, gwarantujący każdemu dostęp do akt sprawy, byłby zupełnie zbędny skoro każdy, w każdym czasie miałby do nich dostęp na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na rozprawie w dniu [...] skarżący, wskazując na przepis art. 134 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o rozpatrzenie skargi w oparciu o ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nadto skarżący oświadczył, że został telefonicznie poinformowany, iż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko został opracowany i w związku z tym wszyscy mieszkańcy ul. [...], w tym również skarżący, uznani zostali za strony postępowania o zmianę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej. Na wstępie należy wyjaśnić, że brak jest podstawy do uwzględnienia złożonego na rozprawie przez skarżącego wniosku o rozpoznanie przez Sąd sprawy na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Wprawdzie słusznie skarżący wskazuje, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie oznacza to jednak, że Sąd może dokonać kontroli postępowania, które nie toczyło się przed organem, któremu zarzucono bezczynność. Skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta o udostępnienie akt administracyjnych powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) - zwanej dalej "u.d.i.p.". Wniosek skarżącego zakreślił przedmiot sprawy rozpatrywanej przez organ i w takim samym przedmiocie zobowiązany jest orzekać Sąd rozpatrując wniesioną skargę, w której zresztą również zarzucono organowi naruszenie przepisów art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że akta administracyjne spełniają w rozumieniu u.d.i.p. zarówno warunki przedmiotowe, jak i podmiotowe. Stanowią bowiem informacje działalności organów publicznych (co wypełnia dyspozycje art. 61 Konstytucji RP), jak i Prezydenta Miasta mieści się w pojęciu organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Dla stwierdzenia bezczynności organu konieczne jest ustalenie, czy organ administracji był zobowiązany, w świetle obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo tego, nie podjął stosownych działań. W sytuacji skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, w trybie u.d.i.p., podmiot (organ), do którego wniosek taki został skierowany, może dokonać następujących działań: - udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia - organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej, - poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), - odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej, - odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 u.d.i.p. Organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 u.d.i.p.). Brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec tego organu w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zgodzić należy się z twierdzeniem organu, że kwestia udostępniania materiałów sprawy o zmianę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w której prowadzone jest postępowanie, uregulowana jest w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 2 stanowi, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest dla osoby zainteresowanej w innym trybie. Skoro więc dostęp do materiałów sprawy o zmianę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na etapie prowadzonego przez Prezydenta Miasta postępowania jest możliwy zarówno dla stron, jak i innych osób, na postawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to uznać należy, że w takiej sprawie wyłączone jest stosowanie przepisów u.d.i.p. W takiej sytuacji skarżący, nie może realizować swojego konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji) w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz w trybie ww. ustawy. A zatem Prezydent Miasta pismem z dnia [...] prawidłowo poinformował skarżącego, że jego prawo dostępu do akt postępowania prowadzonego w sprawie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może być realizowane na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nie można zatem zarzucić Prezydentowi Miasta, że pozostawał w bezczynności. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.