II SA/Sz 1268/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Wójt Gminy decyzją z dnia [...], na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60 ust. 1 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r.Nr 98, poz.1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. i K. S. z dnia 25 czerwca 2012 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla terenu działki nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał miedzy innymi, że teren inwestycji sklasyfikowany jest jako grunty rolne, stanowiące użytki rolne II klasy o powierzchni 1,0457 ha i tym samym tworzy zwarty obszar przekraczający 0,5 ha użytku rolnego w klasie II. Wobec powyższego, w oparciu o ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, teren przedmiotowej inwestycji wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. S. wyjaśniając, że budynek gospodarczy wybudowany został w 1991 r., gdy właścicielem działki był [...]. Ze względu na zły stan techniczny w 2005 r. budynek został wyremontowany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest wymagane z razie prowadzenia postępowania w kierunku legalnej samowoli budowlanej. Jednak decyzyjne warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w art. 61 ustawy, tj.: kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych - art. 61 ust. 1 pkt 1, dostępu drogi publicznej - art. 61 ust. 1 pkt 2, zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu - art. 61 ust. 1 pkt 3, zgodność decyzji z przepisami odrębnymi - art. 61 ust. 1 pkt 5. Nadto w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej Kolegium podało, że stosownie do przepisu art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych, budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwa rolno-spożywczemu, pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych. Wnioskodawcy nie prowadzą gospodarstwa rolnego w rozumieniu ustawy, ani też produkcji rolniczej. W związku z tym za zasadne Kolegium uznało stanowisko organu pierwszej instancji, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem powodowałoby zmianę sposobu przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Zmiana taka zaś nie jest możliwa, bowiem zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody właściwego organu, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle art. 7 ust. 2 pkt 1 przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Przedmiotowa działka stanowi użytki rolne klasy RII o powierzchni 1.0457 ha, zatem zmiana przeznaczenia może mieć miejsce jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Na decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł K. S. Pismem z dnia 22 stycznia 2013 r. adwokat D. S., zgłosił swój udział w sprawie jako pełnomocnik skarżącego K. S. Podtrzymując wniesioną skargę pełnomocnik sprecyzował skargę zarzucając decyzji: - naruszenie prawa procesowego, a mianowicie przepisów art. 7, art. 8. art. 77 § 1 K.p.a., albowiem postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ administracji zostało przeprowadzone z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zwłaszcza w kontekście dokonania analizy w oderwaniu od wniosku skarżącego, w sposób wykraczający poza ten wniosek, nie załączenia do decyzji o odmowie wydania warunków zabudów opracowania zawierającego analizę funkcji i cech zabudów oraz zagospodarowania przestrzennego, - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 11 K.p.a. poprzez nie dołączenie do decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] r. opracowania analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia sprawy, poprzez pominięcie, że obiekt usytuowany na działce nr [...], którego dotyczy wniosek o wydanie warunków zabudowy nie jest nową zabudową, albowiem został wzniesiony w 1991 r., kiedy to działka nr [...] stanowiła własność Państwowego Gospodarstwa Rolnego, natomiast skarżący dokonał jedynie odbudowy obiektu, nie zmieniając jego parametrów oraz położenia na działce, - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia sprawy, poprzez przyjęcie, że szopa położona na działce nr [...] stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane, - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia sprawy, poprzez uznanie, że działka nr [...] wymaga zmiany przeznaczenia z rolnej na nierolniczą, podczas gdy szopa na niej usytuowana nie została wybudowana na nowo przez skarżącego, a jedynie odbudowana, w wyniku czego nie doszło do zmiany przeznaczenia zarówno szopy jak i działki. W konsekwencji: - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię, dokonaną wbrew konstytucyjnej zasadzie ochrony prawa własności, wyrażającą się w odmowie umożliwienia skarżącemu skorzystania z przysługujących jemu uprawnień właścicielskich polegających na odremontowaniu szopy położonej na działce nr [...], a co za tym idzie użytkowaniu przedmiotowej szopy, - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię oraz uznanie, że obiekt posadowiony na działce nr [...] stanowi budynek, podczas gdy szopa nie posiada fundamentów, nie jest trwale związana z gruntem i nadaje się do przeniesienia, - naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy szopa usytuowania na działce nr [...] nie spełnia kryteriów pozwalających na zakwalifikowanie jej jako budynku lub budowli, co wyłącza zastosowanie przedmiotowego rozporządzenia, - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, albowiem organ administracji przyjął, że działka nr [...], na której znajduje się szopa wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia z działki rolniczej na nierolniczą, a co za tym idzie decyzja byłaby niezgodna z przepisami odrębnymi, - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 2 ust. 1 pkt 1, 3, 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o gruntach rolnych i leśnych poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, albowiem organ administracji przyjął, że działka nr [...] nie odpowiada swoim przeznaczeniem definicji działki rolnej, a co za tym idzie wymaga przekształcenia na działkę nierolniczą, przy jednoczesnym pominięciu, że zgodnie z pkt 1 działka nr [...] jest gruntem rolnym niezależnie od tego czy skarżący prowadzi produkcję rolną. Na podstawie powyższych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, że organ administracji rozpatrzył sprawę skarżącego nie przeprowadzając należycie postępowania wyjaśniającego. We wniosku o wydanie warunków zabudowy skarżący wskazał, iż domaga się wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego. Organ administracji nie zrewidował wniosku pod kątem zbadania charakteru obiektu usytuowanego na działce nr [...] oraz tego jakich czynności dokonał skarżący, a które wymagają legalizacji. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie dotyczył nowej inwestycji. Szopa nie jest nowym obiektem, została wybudowana przez poprzednika prawnego, tj. Państwowe Gospodarstwo Rolne. Obiekt od tego czasu nie zmienił usytuowania. Wniosek skarżącego nie zmierzało do tego, aby na działce wznieść nowy budynek. Skarżący wystąpił o wydanie warunków zabudowy w ramach postępowania legalizacyjnego. Nadto, legalizacji podlega nie samowolne wybudowanie budynku, a samowolne odbudowanie szopy. Przedmiotowej szopy nie sposób jednak uznać za budynek w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nie posiada ona bowiem fundamentów. Przeprowadzony remont nie zmienił w żaden sposób parametrów szopy, nie zmienił jego usytuowania, nie zmienił sposobu zagospodarowania terenu. Tymczasem organ administracji klasyfikują działanie skarżącego jako budowę budynku gospodarczego. Z taką interpretacją w świetle przepisów prawa budowlanego nie sposób się zgodzić. Nie sposób zgodzić się także z takim stanowiskiem organu administracji, które traktuje remont istniejącej szopy jak budowę budynku gospodarczego. Dalej skarżący podniósł, że organ administracji w toku postępowania administracyjnego miał ustalić czy zostały spełnione łącznie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie czy można wydać skarżącemu decyzję o warunkach zabudowy. W zakresie ustalenia czy spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy organ I instancji winien przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji nr [...] r., że przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, jednakże z analizą nie zapoznał skarżącego. Organ odwoławczy utrzymując w mocy tę decyzję zaaprobował taki stan rzeczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadziło kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji w zakresie oceny właściwości postępowania wyjaśniającego dotyczącego analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy nie dostrzegł niewłaściwego przeprowadzenia analizy, chociażby na podstawie załączonej mapki. W istocie do decyzji Wójta Gminy nr [...] r. nie załączono opracowania w formie pisemnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykonanej przez kompetentną w tym zakresie osobę, a jedynie kserokopię mapy. Nie załączono do decyzji danych dotyczących analizy funkcji i wskaźników zagospodarowania terenu. W odniesieniu natomiast do wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy, skarżący za nietrafny uznał pogląd organów administracji, że obiekt posadowiony na działce nr [...] jest budynkiem. Nie ma wątpliwości, że obiekt posadowiony na działce nr [...] to szopa, która została postawiona na działce, jeszcze wtedy, gdy była ona własnością Państwowego Gospodarstwa Rolnego. Wyłącznie ze względu na zły stan techniczny szopy, skarżący zdecydował się na jej remont, co w istocie doprowadziło do wykorzystania starych materiałów i odbudowania szopy. W przeciwnym razie szopa uległaby zawaleniu, przy czym mogła stać się zagrożeniem dla życia lub zdrowia ludzi. Ani jednak przed odbudową, ani po jej przeprowadzeniu obiekt nie spełnia warunków, które uprawniałyby do nazwania go budynkiem. Nie posiada bowiem fundamentów. Nie sposób zatem obiektu zakwalifikować jako budynku gospodarczego i nie ma tu znaczenia, że w obiekcie przechowywany jest opał i że jest on wykorzystywany jako pomieszczenie gospodarcze. Zdaniem skarżącego stwierdzić należało, po myśli § 2 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, że obiekt położony na działce nr [...] nie podlega reżimowi przywołanego rozporządzenia. Skarżący nie dokonał bowiem budowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy budynku lub budowli. Według skarżącego błędnym założeniem ze strony organu administracji jest to, że inwestycja powodowałaby zmianę sposobu przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Raz jeszcze podkreślił, że obiekt usytuowany na działce nr [...] został wybudowany 1991 r., gdy właścicielem działki był [...]. Jest to zastany stan rzeczy jeszcze po poprzednim właścicielu nieruchomości, nie sposób zatem uznać, że w następstwie remontu obiektu doszło do zmiany przeznaczenia działki. Poza większą stabilnością budynku i poprawy jego estetyki nic się nie zmieniło. Błędnie zatem organ administracji wskazał na konieczność uzyskania zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze. Byłoby to formalistyczne przystosowanie działki niezgodnie z zastanym, rzeczywistym stenem użytkowania działki. Działka nr [...] i przedmiotowa szopa stanowiły własność [...] , po przejściu własności działki i szopy na skarżącego nie zmienił się charakter działki, pozostała ona działką rolną, a skarżący jest podatnikiem podatku rolnego. Sam fakt istnienia (od 1991 r.) szopy nie rodzi po stronie skarżącego konieczności przekształcenia działki na nierolniczą. Również fakt przekazania nieruchomości przez [...] osobom fizycznym nie obligował tych osób do przekształcenia działek. Jako niewłaściwą należy ocenić interpretację ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o gruntach rolnych i leśnych dokonaną przez organ administracji I i II instancji. O zakwalifikowaniu gruntu jako rolniczy świadczy nie to czy w chwili rozpatrywania wniosku jest to grunt rolny, ale czy w ogóle grunt ten służy do produkcji rolniczej oraz przetwórstwa rolno-spożywczego. Chodzi bowiem o przeznaczenie gruntu do produkcji rolniczej i możliwość wykorzystania gruntu na cele rolnicze. Remont istniejącej szopy nie zmienił przeznaczenia gruntu. W każdym czasie skarżący może rozpocząć na działce uprawę płodów rolnych czy ich składowanie w przedmiotowej szopie. Skarżący wskazał, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza. Natomiast w myśl art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Zarówno organ I instancji jak i organ II instancji nie dostrzegli innej klasyfikacji gruntu jako rolnego poza art. 2 ust 1 pkt 3 i 4 ustawy. Skoro skarżący jest podatnikiem podatku rolnego, bo działka nr [...] została określona jako użytek rolny, to jest to tym samym grunt rolny i nie ma potrzeby odnoszenia się do art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy i powoływanie się na prowadzenie produkcji rolnej, nie jest to warunek konieczny zakwalifikowania gruntu jako rolny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się niezasadna, a zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy odpowiadają prawu. Decyzje organów obu instancji znajdują umocowanie w przepisach prawa, w tym w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", który określa wymogi warunkujące dopuszczalność ustalenia dla planowanej inwestycji warunków zabudowy. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jak wynika z treści art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, jest postępowaniem wnioskowym, a to oznacza, że może być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego podmiotu. Przepis art. 52 ust. 2 ww. ustawy określa treść wniosku, który powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. W przypadku, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek, zakres wniosku wiąże organ wydający rozstrzygnięcie w sprawie. Związanie organu zakresem złożonego przez inwestora wniosku w praktyce oznacza, że organ nie ma uprawnień do modyfikacji jego treści. Rzeczą organu administracji publicznej jest ustalenie, jaki jest zakres wniosku stron, który wszczął postępowanie, ponieważ organ jest tym żądaniem związany (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lipca 2001 r. IV SA 1091/99, Lex Omega nr 78924). Podmiotem, który decyduje o tym, jaki będzie przedmiot postępowania jest wnioskodawca. Jeżeli wniosek jest kompletny, spełnia ogólne wymogi dotyczące podania określone w art. 49 K.p.a., a także szczegółowe, jeśli takie uszczegółowienie zawiera przepis prawa materialnego, rola organu polega jedynie na ustalenie tegoż przedmiotu i wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie – zgodnie z wnioskiem. "Organ, prowadzący postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek, musi ustalić zakres zawartego w nim żądania. W przeciwnym razie naraża się na orzekanie niezgodnie z zakresem wniosku, a tym samym na naruszenie art. 61 § 1 K.p.a." (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 marca 2010 r. I SA/Kr 4/2010 LexPolonica nr 2265338). W rozpoznawanej sprawie M. S. i K. S. w dniu 25 czerwca 2012 r. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w którym określili planowany sposób zagospodarowania terenu – budowa budynku gospodarczego (istniejącego), w celu legalizacji. Mając powyższe na uwadze za chybione uznać należy wszystkie zarzuty skargi w zakresie nie zrewidowania wniosku pod kątem zbadania charakteru obiektu usytuowanego na działce nr [...]. Skarżący określając we wniosku planowany sposób zagospodarowania terenu podał, że postępowanie dotyczyć ma budynku gospodarczego. Jak już wyżej wyjaśniono organ związany jest treścią wniosku i samodzielnie nie może jej modyfikować. Nawet w sytuacji gdy ustalenie warunków zabudowy nastąpić ma dla obiektu istniejącego organ również związany jest treścią złożonego wnioski i nie ma obowiązku wyjaśniania jaka była rzeczywista intencja wnioskodawcy. W takiej sytuacji nie można organowi zarzuci naruszenia przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. W następnej kolejności należy wskazać, że podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy stanowił, między innymi, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnym. Podkreślić należy, że wyliczone w ust. 1 art. 61 ustawy warunki muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że brak spełnienia choćby jednego z nich obliguje organ do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Z drugiej strony oznacza to, że jeżeli objęta wnioskiem inwestycja nie spełnia któregokolwiek z warunków określonych w pkt 2 - 5 ust. 1 art. 61 ustawy, to organ może wydać decyzję odmowną bez przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Analizę taką przeprowadza się w celu ustalenia wymagań dla planowanej zabudowy, tj. parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Skoro jednak nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy, to nie ma potrzeby przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wyżej. Do przepisów odrębnych, z którymi decyzja winna być zgodna, należą przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Dlatego też organ odwoławczy słusznie zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w rozpoznawanej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powołane przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowią bowiem, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1) oraz, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1). Należy podkreślić, że wbrew unormowaniom powołanej ustawy nie można zmieniać przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Ochrona gruntów rolnych polega bowiem w szczególności na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zmiana przeznaczenia gruntu rolnego może być dokonana - stosownie do art. 7 cyt. ustawy - tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego za zgodą właściwych organów. Nie oznacza to, że ustawodawca na gruncie powołanych przepisów wprowadził zakaz wydawania decyzji pozytywnych o warunkach zabudowy na gruntach rolnych, byłoby to bowiem sprzeczne z celem tych przepisów, którym jest podkreślenie prawnej ochrony gruntów rolnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia, nie zaś blokowanie inwestycji służących rolniczemu wykorzystaniu tych gruntów (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, "Wyd. C. H. Beck", Warszawa 2006, s. 506). W rozpoznawanej sprawie, z ustalonego stanu faktycznego wynika, że M. i K. S. są jedynie właścicielami gruntów rolnych, natomiast nie prowadzą osobiście gospodarstwa rolnego. Analiza stanu faktycznego dokonana przez organ administracji prowadzi do wniosku, że zamiar inwestycyjny skarżących w odniesieniu do działki nr [...] nie obejmuje uzupełniającej zabudowy siedliska zagrodowego związanego z produkcja rolną. Taki rodzaj zabudowy pozostaje w sprzeczności z ustalonymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych leśnych zasadami ochrony gruntów rolnych, jaki stanowi działka nr [...], co winno skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. Z tych względów nie można organom zarzucić naruszenie przepisów art. 2 ust. 1 pkt 1, 3, 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z całą pewnością organ nie naruszył też przepisów ustawy Prawo budowlane, bowiem przepisy tej ustawy nie są przepisami odrębnymi w stosunku do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie znajdują zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Organ orzekający nie może naruszyć przepisów prawa, które nie były i nie mogły być stosowane w sprawie. To samo dotyczy przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy odpowiadają prawu, bowiem w niniejszej sprawie nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę.