II OSK 1318/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 624/12 w sprawie ze skargi G. M. i A. M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego rozbudowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 624/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi G. M. i A. M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 13 września 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego rozbudowy obiektu budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta S. z dnia 17 lipca 2012 r., nr [...] oraz uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta S.u z dnia 22 listopada 2011 r., nr [...]. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia 11 maja 2004 r. Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę polegającą na rozbudowie części zapleczowej istniejącego budynku będącego własnością G. i A. M. Zgodnie z charakterystyką zabudowy i zagospodarowania terenu zawartą w projekcie budowlanym dotyczącą stanu istniejącego podano, że w budynku [...] na parterze mieści się Agencja [...][...], na piętrze [...]. Projektowana inwestycja obejmuje rozbudowę budynku [...] od strony południowej w gabarytach określonych na rysunkach, w poziomie parteru i piętra, a jej celem jest poprawienie rozwiązań funkcjonalnych budynku związanych w prowadzeniem w/w działalności. Decyzją z dnia 2 marca 2009 r. Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w S., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 19 stycznia 2009 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku (w poziomie przyziemia), przy ul. [...] i po przeprowadzeniu w dniu 5 lutego 2009r. obowiązkowej kontroli, udzielił pozwolenia na użytkowanie części w poziomie parteru budynku biurowego (kategoria XVI-budynki biurowe i konferencyjne) przy ul. [...] w S.. Z odbioru i z pozwolenia na użytkowanie wyłączono część rozbudowanego budynku w poziomie I piętra, tj. projektowana klatkę schodową oraz pomieszczenia kuchni. Decyzją z dnia 26 stycznia 2012 r. organ nadzoru I instancji zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia zakończenia rozbudowanej części zaplecza istniejącego budynku. W zgłoszeniu inwestor zawiadomił, że zgłosił zmiany w powierzchni mieszkalnej poprzez jej zwiększenie, skarżący wyjaśnił, że całe piętro budynku istniejące i rozbudowane stanowią pomieszczenia mieszkalne, natomiast, pub mieścił się w budynku przed kilku laty. Decyzją z dnia 4 marca 2011r. organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że rozbudowę budynku przy ul. [...] wykonano z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającym na wprowadzeniu funkcji mieszkalnej w miejsce zaprojektowanego zaplecza biurowego (pomieszczenia: sala, bufet, kuchnia, hall i szatnia). Zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011r. oddalił skargę G. M. i A.M. na powyższą decyzję, podzielając stanowisko, że przystąpienie do użytkowania w rozpoznawanej sprawie mogło nastąpić wyłącznie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowaniu, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. W konsekwencji powyższego w stosunku do zrealizowanego obiektu brak jest możliwości legalnego użytkowania, do którego można przystąpić po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego. Zawiadomieniem z dnia 19 października 2011r. Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w S. wszczął postępowanie w sprawie rozbudowy budynku położonej w S. przy ul. [...] w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego i warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 11 maja 2004r. Decyzją z dnia 22 listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta S.u nałożył na G. M. i A. M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 30 kwietnia 2012 r. dwóch egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku ul. [...] w S. wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi, w tym decyzję Konserwatora Zabytków Miasta o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych na terenie wpisanym do rejestru zabytków oraz opinię rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych w zakresie rozwiązań projektowych przy czym projekt miał uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w S. przy ul. [...]. Przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego a wynikała ze zrealizowania robót budowlanych w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków określonych w decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, gdyż niezgodnie z projektem nie wykonano klatki schodowej i dokonano zmiany sposobu użytkowania przeznaczając pomieszczenia pubu na mieszkanie oraz niewłaściwie zakwalifikowano tę część budynku jako dom jednorodzinny. Po przedłożeniu przez skarżących projektu zamiennego organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji decyzją z dnia 17 lipca 2012 r. odmówił zatwierdzenia tego projektu Organ uznał, że projekt zamienny nie może zostać zatwierdzony ponieważ stwierdzone uchybienia w dokumentacji nie zostały usunięte, projekt był niekompletny i nie spełniał wymogów ustalonych w przepisach prawa. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podali, że przedłożony projekt spełnia wymagania przewidziane prawem, zostały usunięte błędy w zestawieniu powierzchni, dane liczbowe dotyczące budynku, dołączono aktualne zaświadczenie o przynależności do Izby. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia 13 września 20012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 51 ust. 4 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz powołał się na wezwanie organu I instancji do uzupełnienia braków w projekcie budowlanym zamiennym. Wskazał, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi m.in., że przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu zmian (od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę). Tymi przepisami są przede wszystkim regulacje art. 34 Prawa budowlanego (wymogi co do treści i formy projektu) oraz art. 35 Prawa budowlanego (obowiązujący zakres sprawdzenia projektu przed jego zatwierdzeniem przez właściwy organ). Z art. 35 ust. 1 pkt 3 wynika obowiązek załączenia do projektu informacji dotyczącej zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ( z izby samorządu zawodowego), a z pkt 4 konieczność sprawdzenia projektu o którym mowa w art. 20 ust. 2 przez osobę posiadająca wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień sporządzania projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W myśl art. 20 ust. 3 obowiązek, o którym mowa w ust. 2, nie dotyczy projektów obiektów budowlanych o prostej konstrukcji, jak: budynki mieszkalne jednorodzinne, niewielkie obiekty gospodarcze, inwentarskie i składowe. Organ odwoławczy podkreślił, że część parterową obiektu zalicza się do kategorii XVI - budynki biurowe i konferencyjne, natomiast część mieszkalną tej rozbudowy (I piętro) do kategorii XIII - pozostałe budynki mieszkalne. Całość rozbudowy, z obiema funkcjami użytkowymi, posiada cechy budynku biurowo-mieszkalnego i tak należy ją kwalifikować. W ocenie tego organu twierdzenie skarżących, że część przeznaczoną na funkcję mieszkalną powinno się uznać za budynek mieszkalny jednorodzinny, którego projekt nie podlega sprawdzeniu, jest nie do przyjęcia. W definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego (art. 3 pkt 2a prawa budowlanego) nie wymieniono przypadku łączenia go z częściami obiektu budowlanego odpowiadającymi różnym kategoriom. Organ odwoławczy ustalił również, że nie jest zasadne stanowisko skarżących, iż toczące się postępowanie dotyczy wyłącznie piętra rozbudowy istniejącego budynku. Obejmuje ono całość tej rozbudowy oraz rozbudowywany budynek. Przedmiotu sprawy nie zmienia udzielone pozwolenie na użytkowanie parteru (część biurowa) przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego). Nie należy mylić postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę polegającego na zmianie zamierzonego sposobu użytkowania obiektu lub jego części (piętro realizowanej inwestycji) z postępowaniem prowadzonym w trybie art. 71 a Prawa budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że podana w nim informacja o usunięciu naruszeń i braków w projekcie zamiennym potwierdza ich wystąpienie. Ocena, czy usuniecie jest wystarczające należy do organu I instancji z uwagi dwuinstancyjność postępowania administracyjnego. Okoliczność, że organ w wezwaniu do usunięcia naruszeń w projekcie nie wymienił wszystkich braków, nie zwalnia inwestorów z obowiązku spełnienia ustawowych wymogów formalnych w pełnym zakresie, projektu budowlanego zamiennego nie porównuje się z projektem pierwotnym, który już nie funkcjonuje w obrocie prawnym w zw. z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, częścią składową projektu budowlanego jest projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, a nie pomiar powykonawczy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego złożyli G.M. i A. M., podnosząc zarzut naruszenia przepisów art. 34, 35 w zw. z art. 51 prawa budowlanego oraz art. 5 kodeksu cywilnego w zakresie złamania zasad współżycia społecznego. Skarżący w szczególności podnieśli, że w rozpatrywanej sprawie został dokonany przez właściwy organ odbiór części budynku i jego rozbudowy, co oznacza, że został zaakceptowany kształt dobudowanej części, jej wielkość i inne zewnętrzne elementy obiektu. Sporna pozostała ocena wnętrza piętra budynku oraz samowolnie dokonana zmiana przeznaczenia części budynku położonej na piętrze. Powołując się na powyższe skarżący podnieśli, że nie ma podstaw do stosowania wprost przepisów art. 34 i 35 Prawa budowlanego, bez uwzględnienia dokonanego wcześniej odbioru części parteru oraz zewnętrznego kształtu budynku. Podnieśli też, że organy nadzoru powołują się na odmienne uzasadnienie przyczyn uniemożliwiających legalizację dokonanych zmian, co wynika z pisma organu I instancji z dnia 14 maja 2012 r. i treści decyzji z dnia 13 września 2012 r. Skarżący wyjaśnili nadto, że architekt sporządzający projekt jest uprawniony do sporządzania projektów architektonicznych, przedłożył stosowne dokumenty, posiada przygotowanie zawodowe, przygotował projekt pierwotny z autorskim naniesieniem zmian, w tym zmiany przeznaczenia zaplecza gastronomicznego na funkcję mieszkalną. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie powołując się na stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) uznał, że organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 51 ust. 3 w związku z art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Z pierwszego z tych przepisów wynika, iż przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, organ musi podjąć następujące czynności: szczegółowo ustalić czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił, ocenić czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, oraz dokonać oceny, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zastępczego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też czy w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej istnieje konieczność wykonanie przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych. Ostatnia kwestia ma w przypadku istotnych odstępstw od projektu budowlanego zasadnicze znaczenie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji projekt zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Jest on sporządzany w konkretnym celu przewidzianym w art. 51 ust. 4 ustawy. Przepis ten stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona – decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta kończy postępowanie legalizacyjne i oznacza zaakceptowanie inwestycji. Wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany odpowiada decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, która zgodnie z art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego powinna być wydana przed realizacją robót. Oczywistym jest, iż organ może wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany jedynie w sytuacji zgodności tego projektu z przepisami prawa. Zobowiązanie przez właściwy organ inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, ma na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ obowiązany jest więc stwierdzić, iż doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe. Ustalenie przez organ powyższych kwestii zdaniem Sadu Wojewódzkiego decyduje o tym, jakie rozstrzygnięcie zostanie podjęte przez organ, czy organ nałoży na inwestora jedynie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, czy też również zobowiąże go do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ może wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy tylko jeden raz. Po jej wydaniu organ nie ma już możliwości ponowienia zobowiązania przewidzianego w tym przepisie, ani wydania jakiejkolwiek innej decyzji umożliwiającej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Zgodnie z art. 51 Prawa budowlanego, po wydaniu decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3, organ może wydać wyłącznie decyzję legalizującą inwestycję, przewidzianą w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego bądź odmawiającą jej legalizacji przewidzianą w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. W art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego ustawodawca wskazał, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Ustawodawca nie przewidział zatem przy wydawaniu tych decyzji możliwości nałożenia na inwestora jakichkolwiek nowych obowiązków zmierzających do zalegalizowania inwestycji. Jeżeli inwestor, zgodnie z nałożonym zobowiązaniem przedłoży projekt zamienny, organ, w myśl art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego może jedynie zatwierdzić ten projekt. Zatem wszelkie kwestie dotyczące istotności odstępstw od projektu oraz możliwości ich legalizacji winny być przez organ rozważone na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego musi stwierdzić czy dotąd wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem i ewentualnie nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, aby sporządzony w sprawie projekt budowlany zamienny nie zawierał rozwiązań, które naruszałyby prawo. Następnie Sąd Wojewódzki wskazał, że w kontrolowanej sprawie inwestor dokonał w trakcie budowy istotnego odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę polegającego na zmianie sposobu użytkowania I piętra budynku przy ul. [...] - funkcję usługową przewidzianą w projekcie budowlanym zastąpiono funkcją mieszkalną. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że również niewykonanie zgodnej z projektem klatki schodowej stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nadto organ z jednej strony przyjął, że nie zachodzi konieczność nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, niepopartych projektem budowlanym, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, a następnie stwierdził na podstawie jednoznacznych ustaleń, że do ukończenia robót budowlanych konieczne jest wykonanie robót naprawczych, które umożliwią użytkowanie pomieszczenia, w tym budynku zgodnie z przepisami. Organ I instancji w wydanej decyzji, zobowiązał inwestora wyłącznie do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wymienionych w nim decyzji Konserwatora Zabytków i opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Organ ten nie rozważył czy w sprawie istnieją podstawy do nakazywania inwestorowi wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a uzasadnienie decyzji zawiera ww. sprzeczne ustalenia. Skoro w rozpoznawanej sprawie istotne odstępstwo polegało na zmianie funkcji usługowej na mieszkalną, to organ winien wskazać czy i jakie roboty winny być wykonane aby projekt budowlany zamienny przeznaczający pomieszczenia użytkowe na mieszkanie mógł być zatwierdzony. Projekt zamienny winien uwzględniać wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, mogą być to jednak jedynie zmiany podlegające w przyszłości zatwierdzeniu w trybie art. 51 pkt 4 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji niewątpliwie postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji nie spełnia tych wymogów, skoro z jednej strony ww. decyzją nie nałożono na inwestorów obowiązku wykonania robót budowlanych a z drugiej strony w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzono, że przedłożony projekt budowlany nie określa robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Ww. decyzja nie określa też czy i jakie roboty winny być wykonane aby piętro budynku zgodnie z prawem mogło być użytkowane jako pomieszczenie mieszkalne. Zgodnie z cytowanym art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. To oznacza, że przy ocenie projektu budowlanego zamiennego przepisy dotyczące art. 34 stanowiącego o zawartości projektu budowlanego należy stosować odpowiednio do zmian w stosunku do projektu pierwotnego. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że ocena projektu zamiennego przedłożonego przez skarżących winna być dokonana zgodnie z powołanym przepisem, a mianowicie przy uwzględnieniu zmian polegających na zmianie funkcji użytkowej na mieszkalną. Wbrew zatem stanowisku organu odwoławczego postępowanie w rozpoznawanej sprawie dotyczy projektu zamiennego tylko piętra budynku, gdyż zakres istotnej zmiany dotyczy tego zakresu pierwotnej rozbudowy. Z tej przyczyny i na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego ocena projektu zamiennego winna dotyczyć tych zmian i w konsekwencji postanowienia art. 34 ustawy winny być odpowiednio stosowane, w tym np. postanowienie o projekcie zagospodarowania działki w sytuacji gdy zmiany nie dotyczą usytuowania obiektu i zmiany jego gabarytów, czy też postanowienie dotyczące obowiązku sprawdzenia projektu. Nadto zdaniem tego Sądu niezasadne jest stanowisko organu II instancji, iż ocena czy nastąpiło usuniecie naruszeń i braków w projekcie budowlanym i czy to usuniecie jest wystarczające należy do organu pierwszej instancji, z uwagi na dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, gdyż również na organie odwoławczym ciąży obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy. Ewentualny brak stosownego postępowania przed organem I instancji może prowadzić do uchylenia decyzji, jednakże nie może prowadzić do braku oceny wskazywanych przez skarżących braków projektu, co w konsekwencji uniemożliwiłoby zatwierdzenie projektu budowlanego. Mając na względzie treść art. 135 p.p.s.a. zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla jej końcowego załatwienia, Sąd Wojewódzki uchylił także decyzję organu I instancji z dnia 22 listopada 2011r. Udzielając wskazań co do dalszego postępowania Sąd wyjaśnił, że ponownie rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności powinien w sposób jednoznaczny ustalić czy i jakie roboty winny być wykonane i jakie nałożyć na inwestora obowiązki w celu umożliwienia doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w części dotyczącej piętra (zmiany sposobu jego użytkowania). Od zakresu tych obowiązków i ich wykonania przez inwestora uzależnione będzie postępowanie dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego, który winien podlegać ocenie w zakresie dotyczącym istotnych zmian. W skardze kasacyjnej Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, a konkretnie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że organ administracji winien w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wskazać czynności, które strona winna wykonać w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem zawsze gdy wykonane już prace są niezgodne z obowiązującymi przepisami. Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie tych przepisów poprzez przyjęcie, że zamienny projekt budowlany przedkładany przez inwestora w wykonaniu zobowiązania wynikającego z decyzji organu nadzoru budowlanego może jedynie zatwierdzać wykonane już prace, ale nie może zawierać rozwiązań mających na celu ingerencję w już wykonane roboty budowlane celem doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie, w przypadku stwierdzenia braku podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku wniósł o dokonanie wykładni art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zakresie podniesionych zarzutów kasacyjnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że poglądy wyrażone przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, wiążą organy nadzoru budowlanego w dalszym toku postępowania z mocy art. 153 p.p.s.a. Organy nadzoru budowlanego zobowiązane są czuwać nad przestrzeganiem przepisów ustawy Prawo budowlane ale nie powinny przy tym narzucać inwestorowi konkretnego sposobu realizacji inwestycji. Skarga kasacyjna jest konieczna celem ustalenia przedmiotowego zakresu zamiennego projektu przedkładanego przez inwestora w wykonaniu zobowiązania wynikającego z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, czy zgodnie z poglądem Sądu I instancji zamienny projekt budowlany może jedynie zatwierdzać wykonane prace, czy też zgodnie z poglądem organów nadzoru budowlanego projekt ten może również zawierać rozwiązania zakładające ingerencję w wykonane już prace celem usunięcia naruszeń prawa stwierdzonych przez organy nadzoru budowlanego ale w sposób wybrany przez inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisu art. 51 § 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że "właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje czy Sąd naruszył ten przepis poprzez jego błędna wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie. Jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wywieść można, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wykładnią tego przepisu. W skardze kasacyjnej zasadniczo nie podważa się uchylenia decyzji organów nadzoru budowlanego, wydaje się bowiem, że zamiarem autora skargi kasacyjnej jest jedynie uzyskanie potwierdzenia bezzasadności stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie dalszego sposobu postępowania organów nadzoru budowlanego. Przy czym zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej w niewielkim stopniu powiązano ze stanem faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie, lecz odniesiono je do abstrakcyjnego stanu faktycznego do którego należy zastosować przepis art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego, na co wskazuje choćby zwrot "zawsze" użyty w jednym z zarzutów i nie do końca ścisłe przedstawienie w skardze kasacyjnej stanowiska zaprezentowanego przez Sąd pierwszej instancji. W związku z tym należy przypomnieć, że zaskarżony wyrok i stanowisko Sądu kasacyjnego odnosi się jedynie do konkretnych okoliczności zaistniałych w niniejszej sprawie. Stanowisko to, ze względu na różnorodność stanów faktycznych w których znajdzie zastosowanie przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nie może być uogólniane jak to chciałby skarżący kasacyjnie, który zdaje się zmierzać do uzyskania wskazówek do postępowania w tego typu sprawach na przyszłość. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd administracyjny obowiązany był mieć na uwadze, że na skutek wadliwych działań organów administracji i odmowy zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, co jak się wydaje mogło być wynikiem nieprzedstawienia swojego stanowiska co do sposobu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem przez organ pierwszej instancji w postanowieniu z dnia 22 listopada 2011 r., mogło dojść do poważnych negatywnych konsekwencji finansowych dla inwestora. A w takich okolicznościach organy administracji powinny prowadzić postępowanie administracyjne w ten sposób (oczywiście zgodnie z przepisami prawa) aby inwestor miał możliwość przeprowadzenia trybu naprawczego z pozytywnym rezultatem. Dlatego stanowisko Sądu pierwszej instancji, w zaistniałych w sprawie okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny podziela. To czyni zbędnym jego tu powtarzanie. Sąd pierwszej instancji obszernie i bardzo drobiazgowo przeprowadził swój wywód prawny, przełożył go na czynności które powinny wykonać organy nadzoru budowlanego ponownie rozpoznając sprawę. Tytułem uzupełnienia i uściślenia stanowiska Sądu pierwszej instancji należy jedynie dodać, że skoro stwierdzone przez organy istotne odstępstwa dotyczą jedynie pierwszego piętra i klatki schodowej oraz kwestii zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń na pierwszym piętrze, to ocena projektu zamiennego może dotyczyć tylko tej części inwestycji. Projekt zamienny przede wszystkim służy usankcjonowaniu kształtu inwestycji w wersji już zrealizowanej. Musi on jednak przewidywać rozwiązania które spowodują, że istotne odstępstwa od pierwotnego projektu budowlanego w wypadku ich niezgodności z prawem, taką zgodność osiągną. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że zamienny projekt budowlany nie sprowadza się li tylko do usankcjonowania dokonanych odstępstw, ale za wyjątkiem takiej sytuacji kiedy istotne zmiany, co prawda nie są zgodne z zatwierdzonym pierwotnym projektem budowlanym, ale są zgodne z przepisami prawa i mogą być usankcjonowane bez wykonania określonych robót budowlanych, które będą miały na celu doprowadzenie tych istotnych zmian do stanu zgodnego z prawem. W tym ostatnim przypadku organ stosownie do treści przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego winien wskazać inwestorowi w jakim zakresie zrealizowana przez niego inwestycja narusza obowiązujące przepisy, w tym chroniące prawa osób trzecich, oraz na co wskazuje zwrot "w razie potrzeby", powinien rozważyć nakazanie wykonania inwestorowi określonych czynności lub robót budowlanych. Jednak szczegółowość określenia tych czynności lub robót powinna być dostosowana do okoliczności sprawy, tak aby jak zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie organ, nie narzucać rozwiązań niekorzystnych z punktu widzenia inwestora. Pozwoli to jednak uniknąć sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie, kiedy to inwestor przedłożył projekt zamienny nie znając stanowiska organu nadzoru budowlanego co do możliwości doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a co skutkowało negatywnym wynikiem postępowania naprawczego. Dla jasności należy także stwierdzić, że co do zasady wydaje się słusznym stanowisko, iż projekt zamienny nie może zawierać nowych rozwiązań, które nie zmierzałyby do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Odnosząc się do pozostałych wywodów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać trzeba, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można wywieść, aby organ musiał narzucać inwestorowi konkretny sposób realizacji inwestycji ani, że projekt zamienny może jedynie zatwierdzać wykonane już roboty. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego przez organ nadzoru budowlanego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalono.